城市周邊區土地開發與耕地保護間的問題探討

文/伊麗努爾·伊明 新疆維吾爾自治區國土資源咨詢研究中心 新疆烏魯木齊 830000

之所以應該重視城市周邊區的發展與開發，是由于城市周邊區是連接城市和鄉村建設的樞紐地帶，從土地利用的角度可以看出，開發城市周邊區具有極高的經濟價值，但是在開發過程中，避免不了會占用耕地，久而久之就會與耕地保護產生越來越多的矛盾，矛盾太多就會直接影響城市的建設質量，最終影響社會經濟發展。雖然城市周邊區具有較高的開發潛力，但是該地區結構復雜，變化也是十分迅速的，所以對于該地區的開發利用應該制定更為合理科學的施工方案。

1、城市周邊區土地開發與耕地保護間存在的主要問題

1.1 城市用地的粗放性擴張，占用了城市周邊區大量優質農田，導致耕地面積不斷減少

1985-1995年, 全國城市由324 個增加到640 個, 城市建成區面積以年平均915 %的速度、城鎮人口以年平均314 %的速度遞增,城市用地規模增長彈性系數大大高于1112 的合理值。尤其在經濟較為發達的珠江三角洲、長江三角洲和京津唐地區, 城市建成區面積的增長更為迅速。以廣州市為例, 1990 - 1995年, 建成區面積由18714 km2 增加至25911 km2 , 增長3813 %。城市用地的粗放性擴張不僅占用了城市周邊區大量優質農田, 而且使得市區土地集約利用的動力弱化, 造成城市土地的低效利用。據估計, 我國城市用地總量中約有40 %為低效利用。

1.2 城市周邊區用地結構不合理，用地布局混亂

之所以城市周邊區建設與開發十分困難，最關鍵的是該地帶具備城鄉的雙重功能，在土地利用方面具備復雜的土地類型，多種土地類型相互干擾和交融，在開發過程中就會出現多重困難，尤其是城市周邊區土地不夠整頓，用地結構不合理，再者用地的布局也十分混亂，所以在開發過程中需要更全面的實施方案和解決問題的措施。根據資料統計顯示，我國越來越多的城市在開發周邊區的過程中，普遍都是建設工業用地，而商業用地和道路廣場用地的比例是非常小的。這樣一來就會導致用地結構不合理性，導致土地的利用也不夠充分，再者就是將城市的開發區、居民區以及鄉鎮企業安置于城市周邊區，在建設過程中不光缺少城市規劃，還對資金的需求量大大提升，導致原本的鄉鎮居民和新涌入的居民之間存在更多矛盾，不利于后期的城市建設，從而阻礙城市建設。

1.3 盲目開發，缺乏管理，土地閑置現象比較嚴重

城市周邊區以其獨特的優勢, 吸引著各種企事業單位來這里租地建房。這種建造大多都是盲目的擴張, 缺少科學的規劃管理, 致使許多企事業單位多占少用, 占而不用, 大量的土地閑置, 造成了土地資源的嚴重浪費。

2、 正確處理上述問題應采取的對策

2.1 加強規劃管理, 以規劃指導建設

我國《土地管理法》、《城市規劃法》、《城市房地產管理法》都明確規定城鄉建設用地應加強土地利用總體規劃和城市規劃, 同時強調應注意兩個規劃之間的協調。但從目前的規劃編制情況來看, 周邊區是城市規劃和土地利用規劃最薄弱的地帶, 二者的協調配合也存在許多矛盾。周邊區土地的可持續利用首先要求加強規劃管理。

2.2 運用現代先進技術, 加強對周邊區土地利用的動態研究

周邊區是一個動態系統, 其土地利用的科學規劃、設計與決策以及這些規劃、設計和決策的有效實施都必須建立在對周邊區土地利用進行動態研究的基礎上。動態研究的核心內容是： (1) 利用現代遙感技術和地理信息系統技術, 對周邊區的空間范圍及土地利用演變進行多時期、全方位的動態研究,揭示周邊區土地生態經濟系統形成與演化的特點及其內在機制, 為周邊區土地可持續利用的規劃、設計及決策提供科學依據。(2) 利用遙感技術和地理信息系統技術建立周邊區土地可持續利用的動態監測預警體系, 監督土地可持續利用規劃、設計及決策的執行情況, 以便及時制止土地利用的短期行為與不合理的利用方式。

2.3 實行城市周邊區土地用途管制, 切實保護農用地特別是耕地資源

實行城市周邊區土地用途管制, 即限制該地區土地的用途, 規定土地用途轉變的條件, 以及限制轉變的條件和不允許轉變的條件, 對土地利用和土地用途變更進行監督、檢查; 對土地用途需要變更的土地, 嚴守變更條件; 對不符合條件的土地絕不允許變更, 進行城市內部挖潛, 盤活存量土地, 提高土地利用率; 對廢棄的土地進行綜合整治、復墾, 減少對農用地特別是耕地的占用, 切實保護耕地資源。

結論：

隨著城市的不斷發展，城市建設的土地需求量將不斷增大，而對于耕地資源十分有限的我國來說，有限的耕地以不允許我們隨意浪費土地資源。城市周邊區的土地開發與耕地保護同等重要，兩者即相互制約又相互促進，城市開發需要土地資源，需要占用城市周邊區的耕地，而耕地保護又限制了城市土地開發的這種傾向，但同時，城市的發展又吸引了分散在農村的工業，吸收了農村的剩余勞動力，優化了土地結構，提高了農地的規模經營和集約經營，減輕了農村大量剩余勞動力對農地的壓力，促進了農村機械化的發展和環境的改善。

因此，只有妥善處理好兩者的關系，明晰土地產權，嚴格土地管理，進行土地市場化經營，引導城市走內涵發展的道路，并樹立土地可持續發展的觀念，才能更好的解決城市周邊區土地開發與耕地保護間存在的問題，才能更好的促進城鄉協調，健康發展。