國際經驗借鑒及新時期鄉村發展的破局思索

文/張凱敏 天津大學城市規劃設計研究院 天津 300073

1、新時期農村發展之困

隨著城鎮化的推進，農村勞動力大量輸出，農村高齡化和空心化程度加劇。農民往往注重短期利益，缺乏長遠規劃和科學指導。雖然當前城鄉發展不平衡有所改善，但農村仍然面臨著發展動力不足的窘境。2017年年末，我國城鎮化率已達58.52%，在過去的五年里約“8000萬農業轉移人口成為城鎮居民” 。在某種程度上正是村莊的衰落把農業人口推向城鎮。

2、新時期農村發展的新機遇

在改革開放后至2002年之前，城市作為我國經濟建設的重點，在資源配置上得到較大的政策傾斜，城鄉收入差距、社會福利以及公共服務等方面的差距進一步加大。2002年，十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”，城鄉關系進入了統籌發展、城鄉一體的新階段。2017年，十九大提出了實施鄉村振興戰略，在保障農民現有土地權益，“保持土地承包關系穩定并長久不變”的基礎上，堅持“農業農村優先發展”的發展思路。農業農村優先發展是對我國城鄉、工農關系的重大戰略調整，是新時期農村發展的新機遇。

3、國內外先進經驗的引入與學習

國內外的農村發展都有著自身的經驗與策略，雖然各國的基本國情和所處背景均有差異。但他山之石可以攻玉，橫向借鑒有助于我們開啟思索與探求之路。

3.1 韓國的農村發展經驗

韓國的城鎮化從1960年開始到1990年基本完成，城鎮化率已達90%以上。快速城鎮化進程中，韓國也曾經面臨農村的衰落以及空心化、老齡化等問題。為解決各類城鄉矛盾，韓國開展了新村運動。以廣大農民群眾為行動主體，因村制宜，政府幫扶，在建立和發展農民自治組織（農協），建立健全各項獎懲制度和法規制度的基礎上，通過資金、教育、科技等方面的支持，不斷提高農業科技含量，促進農村基礎設施建設，提升農民收入水平。新村運動作為一項長期持續的、根據現階段社會狀況不斷調整階段目標的社會變革，更新了人民觀念、改革了人民思想的運動（崔在善，2006）。

對我國的啟示：

(1）加強培育農民思想信念，激發農民主觀能動性。避免出現爭當“貧困村”、“貧困戶”的現象，優先支援款項去處明晰、目標實施得當的村莊。

(2）注重基礎設施建設和農民生活水平提高。不斷強化基礎設施建設，持續改善農村環境；通過資金和技術支持、農業結構調整等多種方式有效增加農民收入。

(3)工業適當反哺農業，工農聯合、均衡發展。提高本國農產品的科技附加值，注重品牌的經營推廣。拓展與農業相關的產業類型，開展“村廠互助”活動，為農業提供技術支撐和銷售渠道。

3.2 墨西哥農村的發展經驗與教訓

墨西哥的城鎮化率目前已經接近80%，但其城鎮化率與工業化水平、社會發展程度并不匹配，是世界上貧富差距最大的國家之一 。大量農村剩余勞動力涌入城市，引發了就業不充分、貧民窟，滋生社會不安定因素。其主要原因是農業喪失吸引力：國家過度重工輕農，對農業投入持續減少，農業生產率提升緩慢，城鄉差距不斷增大，農業人口外流；土地市場化缺乏管制，土地過分集中，產生了大量失地農民；在農業產業效率低下的情況下，墨西哥農業領域采取了開放政策，使農民面對外來資本毫無優勢。

對我國的啟示：

(1)維持工農業平衡，重視對農業的資金和技術投入，保證糧食生產自給自足，避免對進口糧食的過度依賴，為社會穩定和國家獨立提供基礎支撐。

(2)保持土地政策平穩，確保農民對土地的使用權，避免外來資本過度介入造成大量的失地農民，平衡規模生產、土地市場化和失地農民之間的關系。

(3)提高農業人口素養，注重農產品的科技含量及品牌塑造，提升抵御風險能力和對抗外來農產品競爭的水平。

4、鄉村振興的破局思索

4.1 普適性政策

鄉村振興需要由普適性的政策以及各自不同的動力要素共同推動。由國外的鄉村發展經驗教訓的分析可知，普適性的政策需要包括以下一些方面：

4.1.1 資金投入與金融政策的相對傾斜

農業農村的優先發展，首當其沖的應當是填補資金缺口。一是依靠補：公共財政的傾斜，適度建立工業對農業的幫扶機制；二是依靠生：建立農村自身金融體系，盤活農村土地，激活農村金融。

4.1.2 土地政策的持久穩定和相對創新

習近平總書記在十九大報告中提出“保持土地承包關系穩定并長久不變”，并表示在第二輪土地承包到期之后再延長30年，延期之后，新一輪土地承包期全國統一確定至2056年12月31日止。

結合我國于近期開始的農村土地所有權、承包權、經營權分置的具體政策和實踐經驗，可以看出，承包期的延長有利于農民對于土地經營權進行流轉，從而獲得更高額度的資金補償；也有利于農民通過土地入股的方式來提升生產的規模和效率；同時也保障了土地經營權人在一定年限內對于流轉土地的經營收益等權益。此外，土地承包期的延長也有助于提升土地經營權抵押貸款的額度，更有效地以地生錢。

除此之外，我國的宅基地流轉和有償退出工作也正在部分地區進行探索和實踐。相關經驗有望將來在全國范圍內進行推廣。

4.1.3 農民生活保障機制的建立健全

生產生活條件的改善和生活保障機制的建立健全，有助于解決農民的后顧之憂。生產基礎設施建設有助于提高農業生產水平，建立城鄉之間的良性互動，降低農民對接市場的風險和成本。生活基礎設施建設有助于改善農村生活條件，樹立起農民自立自強的信心以及對美好生活的信念，增強其主觀能動性及其對政府的信賴度。

新型農村合作醫療制度的普及提升了農民抵抗疾病風險的能力。而普惠金融的發展提高了農民的風險抵抗能力。以中國人保為例，其分支機構在鄉鎮的覆蓋率達到98%，在農村的覆蓋率達到50%。除傳統的抵御自然災害的保險之外，其還開發了價格保險和保險加期貨等創新形式，實現了保險從保障自然風險到保障市場風險的延伸。

4.1.4 發展底線的明確與保護策略的制定

在發展的同時，農村應當充分保護自然資源、土地資源和歷史資源等不可再生資源，制定相應的保護策略，并確保有效執行。

4.2 因地制宜的發展驅動

4.2.1 逆城鎮化的外生動力

在2018年兩會期間，習近平總書記在與廣東代表團座談時提到：“城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”逆城鎮化不代表城市化水平低下，也不意味著國家整體城市化水平的下降，而是一種城鄉結合發展的狀態，這樣的案例在西方發達國家早有印證。

20世紀中葉，隨著英國郊區交通條件的改善、汽車逐漸進入家庭，英國也開始進入了逆城鎮化的發展階段，飽受大城市城市病荼毒的英國城市居民選擇向郊區和周邊的鄉村遷移，慢慢在大中城市周邊形成星羅棋布的小城鎮群。逆城市化在客觀上改善鄉村地區的基礎設施和公共服務條件，縮小城鄉差距，增加鄉村地區的就業；同時可以紓解大城市過剩人口。地處大城市和特大城市周邊的鄉村可以很好的發揮自身地緣優勢，利用逆城鎮化的趨勢實現自身配套設施及環境品質的提升。

4.2.2 產業發展的內生動力

在農村建立和發展的產業不一定都是農業，可以是一產、二產、三產的結合；在農村居住并參與其發展的人口不一定都是農業人口，應該對城市人口到鄉村創業以及外出務工人口返鄉創業提供一定的政策和資金支持。農村產業發展的內生動力主要可以依靠以下幾點：

4.2.2.1 自身土地資源的利用

通過土地經營權的流轉，以家庭為單位的小農戶開始逐漸形成家庭農場等不同的規模農業運作模式。規模農業的發展有助于降低生產成本，提升經濟效益，提高小農戶抵御風險的能力。

通過土地經營權、林權入股等多種方式，鼓勵農村合作社發展電子商務、休閑農業、鄉村旅游等新產業。相對于國有建設用地，集體經營性建設用地具有地塊小、成本低、取得快等優勢，例如，浙江省德清洛舍鎮東衡村的眾創園項目就是通過集體經營性建設用地調整入市，江源縣的小碼頭、小礦山、小化工等用地拆除復墾后集中起來打造的鋼琴小鎮。

4.2.2.2 自身生態、文化資源的挖掘

對于自身具備獨特生態和文化優勢的鄉村，則需要貫徹在保護前提下的挖掘和開發利用。以永州寧遠下灌村為例，作為麻將鼻祖李郃的故鄉，其努力發掘自身的麻將文化，大到村門口迎客兩副巨石麻將，小至村中的燈具、雕塑，無不彰顯著麻將這一文化元素，麻將大賽的興辦和策劃中的麻將小鎮都為這個平凡的小鄉村增添了不平凡的注腳。

4.2.2.3 外來資源的引入

如本身沒有特殊的資源，則需要政府在外來資源的引入或是產業選擇上發揮主導性作用。留壩縣根據自身氣候特點，依靠當地農業企業提供的技術服務，帶動當地農戶開展食用菌培植，并通過資金扶持和與企業簽訂托管基地的方式，解決農戶的后顧之憂。

另外，互聯網平臺的搭建也為鄉村振興提供了“互聯網+”相關產業的發展模式。農村淘寶以及京東農村電商的發展大幅提升了戶均收入，成功吸引人才返鄉創業，帶來了一批“返鄉潮”。在依靠勞動密集型產業的淘寶村中，外來人口占據了相當的比例，甚至幾倍于本地人口。同時隨著網絡競爭的加劇，網絡品牌的打造與當地農村產業的結合愈加緊密。浙江諸暨地區的襪業，義烏地區的小商品批發都為當地電商的培育和發展提供了發展機遇，產業以及互聯網銷售平臺之間建立了良性的互促關系。

結語：

全面建設小康社會已經打響了攻堅戰，鄉村振興恰逢其時。各級政府應在全面加強基礎設施建設，加大對農業農村的資金投入和適當政策的支持，健全農民生活保證機制，適度創新土地政策。在此基礎上，各地鄉村應結合自身條件，找準自身定位，靈活利用外生動力，培育內生動力，善用“農業農村優先發展”的發展戰略機遇期，協調農村經濟、環境發展，合理規劃鄉村建設，為鄉村的發展壯大、農民收入的提高提供堅實基礎。