存量規(guī)劃背景下的大連控規(guī)編制體系的思考

文/楊禎 大連市勘察測繪研究院有限公司 遼寧大連 116011

1、大連老城區(qū)改造面臨的難點與挑戰(zhàn)

近年來，大連提出單元控規(guī)的市域范圍的全覆蓋，以10平方公里為基準(zhǔn)把大連市域劃分為若干單元進行控規(guī)編制。當(dāng)涉及老城區(qū)單元時，就需要運用存量規(guī)劃的思想來進行控規(guī)編制。如何合理對既有權(quán)益的再調(diào)整和再分配，將是未來大連老城區(qū)控規(guī)編制所需要重點解決和關(guān)注的問題。

首先，產(chǎn)權(quán)主體多元，權(quán)屬空間交錯、利益關(guān)系復(fù)雜。大連老城區(qū)建筑在使用期間本身就不斷發(fā)生功能的轉(zhuǎn)化和混合使用，產(chǎn)權(quán)主體復(fù)雜多變。這種自發(fā)的土地立體式混合使用，雖然緩解了當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的功能需求，但并不是長久之計。

其次，“三舊”問題突出，老城區(qū)規(guī)劃應(yīng)該區(qū)別于新區(qū)規(guī)劃。一方面，老城區(qū)存在著配套設(shè)施滯后，交通擁堵。社區(qū)公共空間缺乏，建筑間距不符合規(guī)范，安全隱患多，消防事故頻發(fā)。土地的集約使用、優(yōu)化配置和功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整是老城區(qū)規(guī)劃急需正視和解決的問題。另一方面，無論舊城、舊廠還是舊村，由于其發(fā)展建設(shè)的年代較早，多少都會保留體現(xiàn)其歷史時代的特征，如何處理歷史遺留與公共空間的關(guān)系也是老城區(qū)規(guī)劃需要考慮的問題。

再次，老城區(qū)發(fā)展成熟，功能需求相對復(fù)雜多元，用地功能結(jié)構(gòu)難以滿足新時代發(fā)展的多元需求。單純的布局“色塊”已經(jīng)不能很好的表達規(guī)劃意圖。越為發(fā)展成熟的城區(qū)，土地利用就越趨向于綜合化利用，功能結(jié)構(gòu)也越復(fù)雜。往往同一用地反映多種的用地性質(zhì)和類別，需要我們對控規(guī)編制方法和成果表達等方面進行變革。

最后，老城區(qū)改造與審批程序的不匹配， “兩證一書”為核心的管理方式并不涉及。大連很多單元控規(guī)編制雖然完成，但是并不能有效發(fā)揮作用，往往老城區(qū)改造最后都會演變成手術(shù)刀式的推倒重來，通過提高開發(fā)強度來提升土地價值的做法仍然屬于一種立體擴張，是增量規(guī)劃的變種。

2、大連單元控規(guī)編制轉(zhuǎn)型的必要性

大連地處遼東半島南端，空間資源有限，通過盤活存量謀求發(fā)展將成為必然。目前，大連市針對存量土地再利用尚處于探索階段，存量土地基本都是納入城市控規(guī)單元編制體系中。在涉及建成區(qū)存量土地較多的控規(guī)單元編制中，開發(fā)容量和開發(fā)強度的確定也基本遵于現(xiàn)狀，交通路網(wǎng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的選址較少考慮利益糾紛。因此，應(yīng)該有意識的從既有的工作方式中走出來，在老城區(qū)單元控規(guī)編制中體現(xiàn)存量規(guī)劃思維。

3、大連老城區(qū)單元控規(guī)編制中的存量規(guī)劃思考

在老城區(qū)單元控規(guī)的編制過程中如果能夠積極轉(zhuǎn)變理念，采用存量規(guī)劃思維，一方面可以為促進土地資源優(yōu)化集約利用提供契機；另一方面也使得大連老城區(qū)面臨的發(fā)展問題找到一個突破口。可以從以下方面進行優(yōu)化：

3.1 優(yōu)化一：依據(jù)用地性質(zhì)區(qū)別控制

通過大連市控規(guī)編制實踐以及研究深圳市城市規(guī)劃經(jīng)驗表明，現(xiàn)有控規(guī)指標(biāo)體系并不適用于所有性質(zhì)土地的開發(fā)建設(shè)。不同使用性質(zhì)的土地在開發(fā)方式、使用功能、所有權(quán)性質(zhì)、收益類型、社會效益等方面都有著很大不同。而且隨著城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)進步，不同性質(zhì)的土地對規(guī)劃控制和建設(shè)模式提出許多新的要求。因此，為實現(xiàn)存量土地的高效化利用和最優(yōu)化配置，首先規(guī)劃層面就需要對存量土地進行差異化的控制。對于具有直接經(jīng)濟效益的居住商業(yè)類用地開發(fā)必須進行嚴(yán)格指標(biāo)控制；對于提供公共服務(wù)和帶來社會效益的公服市政類開發(fā)則可以根據(jù)具體項目彈性安排；對于需要后期運營帶來經(jīng)濟效益的工業(yè)倉儲類用地開發(fā)應(yīng)該以滿足生產(chǎn)收益為前提進行原則控制。

3.2 優(yōu)化二：多要素綜合確定容積率

在控規(guī)編制過程中，存量土地在使用性質(zhì)方面較易達成共識，往往規(guī)劃爭議的內(nèi)容集中在開發(fā)強度方面。城市中心區(qū)的復(fù)雜情況為開發(fā)強度的確定提出新的要求。容積率作為開發(fā)強度的重要控制指標(biāo)，在現(xiàn)有控規(guī)編制成果中反映的更多只是所謂科學(xué)合理的上限值。基于增量空間規(guī)劃模式，容積率由于過多體現(xiàn)了城市設(shè)計、空間形態(tài)以及過往經(jīng)驗判斷的內(nèi)容。當(dāng)涉及城市建成區(qū)的規(guī)劃時，規(guī)劃成果由于缺乏必要的科學(xué)分析和利益平衡方面的考量，其科學(xué)性就會備受質(zhì)疑。一方面導(dǎo)致控規(guī)審批難度加大，指標(biāo)反復(fù)修改；另一方面也滋生了開發(fā)建設(shè)的趨利空間和腐敗空間。

3.3 優(yōu)化三：剛性數(shù)值與彈性獎勵區(qū)間

可以說，存量土地再利用、多方利益平衡、公共利益、環(huán)境效益的體現(xiàn)都離不開市場的助力，需要通過制度設(shè)計使市場發(fā)揮效力。容積率是規(guī)劃與市場聯(lián)系最為緊密的控制指標(biāo)，區(qū)間化控制為制度設(shè)計提供了可能。可以規(guī)定一個剛性數(shù)值作為容積率控制基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，進而制定彈性獎勵機制把容積率增量進行分配用于規(guī)劃管控。作為控規(guī)層面的制度設(shè)計嘗試，分配規(guī)則的制定在加強規(guī)劃實施可操作性的同時也可以合理引入市場助力把諸多利益協(xié)調(diào)內(nèi)容、公共利益、環(huán)境效益內(nèi)容納入到規(guī)劃控制內(nèi)容得以落實訴求，開發(fā)商也可以借由滿足獎勵條件實現(xiàn)額外的開發(fā)增量。

結(jié)語：

綜上所述，大連老城區(qū)單元控規(guī)編制中可以在以下幾個方面體現(xiàn)存量規(guī)劃思想。首先，老城區(qū)規(guī)劃要重視各方利益的均衡兼顧，積極推行公共參與，提高規(guī)劃的實施性和可操作性。其次，在單元控規(guī)編制中，需要增加控規(guī)的彈性，具體到街坊控規(guī)成果表達，增加土地兼容性的表達。再次，積極運用城市設(shè)計手段輔助控規(guī)設(shè)計，城市的歷史印記的保留單純從控規(guī)色塊的表達是不足夠的，對于歷史遺存、歷史印記的保護和發(fā)展、具體的公共空間設(shè)計、交通疏導(dǎo)都可以通過城市設(shè)計的手段來輔助控規(guī)進行設(shè)計。