論國土空間規劃正義與效率價值實現

文/趙磊、李鵬、徐良、皇甫傳俊 山東建大建筑規劃設計研究院 山東濟南 250013

我國國土規劃類型眾多，目前經法律授權編制的規劃至少有80 多種，且相互關系復雜。在國土空間規劃序列中，起著主導作用的規劃類型主要有主體功能區規劃、國土規劃、土地利用規劃、城鄉規劃和環境保護規劃等，其中后三種空間規劃合稱“三規”，在目前我國資源有效配置及保護方面起主導作用。雖然我國國土空間規劃立法成效顯著，但隨社會經濟發展，受價值取向、部門利益、專業限制和溝通不暢等多方面因素影響，各類國土空間規劃之間規劃職能不清、規劃內容沖突、規劃資源浪費等問題層出不窮，使現有法規遠不能適應規劃工作的需要，與依法治國的要求和按規劃執行仍存較大差距。

1、國土規劃的相關概述

國土規劃是針對國土資源展開的一項綜合部署活動，包括對其開發利用、建設以及保護治理，以在促進區域經濟和社會進步過程中實現國土資源的可持續發展。國土規劃具有基礎性、綜合性、戰略性，其對于國土空間的開發、治理、保護有著指導和控制的重要意義，同時相關專項規劃工作還可以發揮協調引領作用。例如，2017年1月國務院批準并印發了《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》，綱要中要求基于資源環境保護，切實貫徹區域發展總體戰略、主體功能區戰略以及落實“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶發展的三大戰略，整體部署與統籌規劃國土空間的開發利用、資源環保和有效治理，從而優化并形成國土空間開發保護的新格局。

2、現行主要空間規劃的優缺點

主體功能區規劃。主體功能區規劃主要是突出區域發展的總體要求，針對不同的功能區域，制定了不同的工作重點、戰略性空間布局安排，對區域內其他專項規劃具有較強的宏觀指導性和約束性作用。其優勢在于對區域國土空間開發以戰略性、基礎性和約束性等宏觀指導為主，依據指標對區域進行管控，建立負面清單進行管理，建立績效考評辦法，是政府宏觀決策的體現。但主體功能區規劃指標并沒落實到具體地塊，在空間布局上指導性較弱，空間上缺乏規劃執行的抓手。土地利用總體規劃。

土地利用總體規劃優勢在于對耕地特別是基本農田保護、建設用地指標管控發揮了重要作用。采用全國、省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉（鎮）5 級規劃管理體系，上一級規劃是下級規劃的依據，并指導下一級規劃，下級規劃是上級規劃的基礎和落實，各項土地利用規劃指標層層分解，有利于指標管控和落實國家意志。但土地利用總體規劃的剛性較強、彈性較弱，一些不可預見的線性工程和獨立選址項目難以落地，并且空間規劃布局受地方領導決策影響較大，呈現“甲方規劃”的局面。城鄉規劃。

城鄉規劃包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃，詳細規劃又分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。城鄉規劃在時間、空間和措施上對城鄉建設用地資源進行合理配置，明確城市的性質、規模和發展方向，各類城鄉建設用地的安排，對于城鄉建設用地內部結構優化、基礎設施建設、城鄉建設用地布局作用明顯。但城鄉規劃更多關注城市發展，以人定地，地方往往在人口上做文章，導致城鄉建設用地呈現擴張態勢，一定程度上加劇了城鄉發展的無序擴張。

3、國土空間規劃關涉空間正義和效率

3.1 國土空間規劃關涉空間正義

空間“是行為的場所，也是行為的基礎”，具有社會性，它不僅僅是勞動力再生產的物質環境、可以被消費，是消費的對象，也是生產的對象；不僅是經濟活動（生產、交換、消費等）的空間，還是社會活動（居住、日常交往、利益分配等）和政治活動的空間。空間社會性必然產生空間正義問題，而一個合理的社會應該保證收入、財富、商品及服務的公平分配以實現空間正義。空間正義是存在于空間生產和空間資源配置領域中的公民空間權益方面的社會公平與公正，包括對空間資源和空間產品的生產、占有、交換、消費的正義。

3.2 國土空間規劃關涉效率增進

在法學領域，效率通常理解為“社會效益”，它不僅強調以最小的資源消耗取得同樣多的效果，或者以同樣多的資源消耗取得最大的效果，而且要求社會資源配置和利用使越來越多的人改善境況且沒有人因此而境況變壞。法律制度不直接創造財富、提高經濟效率，但可以間接地促進生產、創造財富、提高發展效率。法律制度“效率價值”要體現法律外的效率和法自身的效率。法律外的效率是指法律規則體系所構成的基本制度框架下，人們所從事經濟活動的效率；法自身的效率是指法律機制運作中的簡便、快捷、省時、省力。

3.3 國土空間規劃制度價值演進

關于國土空間規劃制度價值問題，西方學界論爭激烈。比較典型的觀點有：國土空間規劃追求的目標是區域人類活動尤其是經濟活動的空間分布及相互關系協調，包括農業區域論、工業區域論、中心地理論、市場區域論；國土空間規劃價值追求是減弱乃至消除國土開發利用等經濟活動的外部性。上述關于國土空間規劃價值的論述都有一定合理之處，但也都有偏頗之處。區域中心論過分強調某個單元、區域或者單個產業因子的發展；外部性理論和市場失靈及政策失效理論，過分強調克服外部性、市場失靈和政策失效而未考慮國土空間規劃的目標和價值實現。從歐美國家國土空間規劃制度價值演進看，其一直在不斷調整和豐富，先后經歷了效率價值到公平、效率價值再到公平、效率與秩序價值協調平衡的歷程；其內容也由相對單一的物質形態規劃向綜合規劃轉變，越來越關注規劃背后的公平、公正、效率和生態環境等問題。

結語：

國土空間規劃作為一項布局和配置國土資源的全局性、宏觀性、戰略性、前瞻性的綜合性規劃，其對空間資源開發、利用、保護等行為調整時刻關涉空間正義、關涉經濟、社會發展效率與質量。40年改革實踐表明，我國國土規劃存在效率至上、正義缺失等問題，影響經濟社會可持續發展。國土空間規劃應把正義作為核心價值追求，把效率價值作為實現正義的基礎，在動態運作中進行不斷調適，保障其正義、效率價值及可持續發展目標實現。