基于PPP模式的城市基礎設施項目風險管理研究

文/樊奕奕 同濟大學 上海 200000

1、引言

隨著我國城鎮化進程的加快，以城市保障性安居工程、醫療設施、養老服務設施、軌道交通、地下綜合管廊等為代表的主要服務于公共目的的基礎設施建設壓力越來越大。按照統計數字，國家為城鎮化投入的基礎設施建設資金高達 40萬元/人，如果實現近期2 億農民工入城的目標的話，近年來需要投入的資金將達到 80萬億元左右。與政府的財力，尤其是縣級基層政府的財力相比，基礎設施建設需要投資的資金數額非常巨大。

在這樣的情形下，PPP(public private pate rnership) 應運而生，這是一種公共部門和私營機構聯合提供公共服務的長期合作機制，把特許權的協議作為基礎，以合同的方式保證雙方權利和義務的履行，利益共享風險共擔。我國第一個采用類PPP模式的項目是上個世紀80年代深圳市蛇口特區的工業區項目。經過數十年的積累與沉淀，中國2014年起迎來PPP模式全面鋪開的“盛宴”時期。但2018年以來，大量PPP項目被叫停。在國家大舉提倡的大環境下，如何揚長避短，使城市基礎設施PPP項目中的政府、建筑單位及其他利益相關者的利益最大化，健康良好持續的發展PPP模式，需要對PPP城市基礎設施項目中的風險進行分析研究。

2、PPP項目的運作程序及風險分類

2.1 PPP項目的一般運作程序

根據我國現行政策法規及管理，PPP全生命周期大致可分為四個階段。即：準備階段、招標階段、融資階段和實施階段。其中，準備階段包括：確定項目、項目立項、招標準備、資格預審；招標階段包括：準備投標文件、評出候選中標者、詳細談判、選定中標者。融資階段包括：融資決策、融資結構、融資談判、融資執行。實施階段則包括：項目設計、項目建設、項目運營、項目移交。而在更狹義的PPP運行模式中，這些階段不一定全都存在。如BT項目不存在運營階段，TOT不存在建設階段，BOO不存在移交階段。

在PPP項目的不同階段，存在著不同的經營目標和經營主體。在PPP項目準備階段，主體為政府，目標主要是確定適合采用PPP的城市基礎設施項目，并對項目需求、定位進行完備的調查，對項目進行立項。并根據項目特點作招標準備，劃定能參與投標的企業的資質范圍。而在招標階段，主體為政府以及參與投標的單位，一般為建筑公司。第三部融資階段，是對PPP項目未來整體發展影響最大的階段，如何分配將直接影響各個參與方的參與程度和風險承擔程度。因此，在這個階段，不僅僅需要對項目有清晰的了解和定位、分析該區域未來經濟發展形勢，還分析各個參與方的優劣勢，合理合規的進行融資規劃。第四個部分是一個長期的過程，是四個階段中利益相關方最多的階段。

2.2 風險的分類

1.按風險因素與城市基礎設施項目的相互關系分為：

系統風險（法律、政策、市場、利率不可抗力等風險）

非系統風險（進度、技術、生產條件、投資等風險）

系統風險與市場客觀環境有關，超過自身范圍；非系統風險可有項目自身控制和管理。

2.按城市基礎設施項目的發展順序分為：

招投標風險、融資風險、建設風險、運營風險。

3.按風險因素的不確定性分為：

可控制風險、不可控制風險、可預測風險、不可預測風險。

4.按風險的來源分為：

自然風險、人為風險。

2.3 城市基礎設施項目特性

2.3.1 公共性

基礎設施具有公共產品的屬性，因此同時也具有社會性和公益性，這就要求城市基礎不能完全以盈利為目標。作為一個城市基礎設施，對該地區的人們帶來有形或者無形的收益，具有正的外部性特征，為整個城市的全體居民帶來收益。

2.3.2 自然壟斷性

首先，城市基礎設施所提供的產品和服務猶豫期具有地域性特征，約束著公共基礎設施在空間、時間和地域性上具有很強的關聯性和不可移動性。城市基礎設施的這一特點決定了在投資上成本易于表現為沉沒型特征。

2.3.3 收益外部性

城市基礎設施的收益都來源于外部。城市中的基礎可以分為三部分：一類是依靠政府的補貼才能維持運行，比如軍事、消防、城市綠化等；一類是城市基礎設施收入很微薄，或收支僅能剛好平衡，比如公交、地鐵和自來水供應；第三類是少數城市基礎設施盈利，像收費公路或橋梁。

2.3.4 產業綜合性

城市的每一個基礎設施建設項目都是一個具有很強系統系的綜合體，它一般不具有分散性。但是由于其設計的行業和產業部門較多，所以必須要求其在開發時注意部門之間的統一性和協調性。

2.3.5 耐久性

城市基礎設施需要長期使用，這些要求對城市基礎設施的設計和建造要具有必要的前瞻性和超前性，同時一定要能經過時間的歷練。否則二次建設將帶來巨大成本。

3、風險防范及控制

針對以上分析，對我國PPP融資模式下城市基礎設施項目有一下幾點建議：

（1）由貸款銀行與世界銀行等多邊金融機構和地區開發銀行共同對項目發放帶貸款；

（2）國內民間資本爭取于國際投資者和貸款者組成投資財團共同投資項目；

（3）要求政府或有關部門做出一定書面承諾：如菲律賓pagbilao項目，國家電力公司承諾出現爭執風險事故并連續持續一定時期時，菲律賓政府有責任用現金收購該項目

（4）為城市基礎設施PPP項目的政治風險投保

（5）選擇適合的項目管理商，簽訂有利的經營管理合同

（6）通過長期供應合同減少能源及原材料供應風險

（7）要求政府提供后勤保證支持

（8）爭取獲得政府的不競爭保證，對項目綜合開發，獲取綜合收益

（9）由項目發起人提供資金缺額擔保

結論：

本文從PPP項目的運作模式出發，結合城市基礎設施項目的特性，系統對PPP模式下的城市基礎設施項目所存在的風險進行分類歸納，并根據城市基礎設施PPP項目風險評價指標體系提出規避風險的實際可行的建議。