城鎮化中的土地管理問題及改進建議探討

文/苗海濤 惠民縣自然資源和規劃局 山東濱州 251700

城鎮化建設過程中，最關鍵的問題就是對土地的處理，土地資源管理和城鎮化建設關系密切，近年來土地矛盾問題逐漸增加，讓我國城鎮化建設中土地管理不協調的問題逐漸暴露出來。在目前管理體制下，解決土地管理問題必須要著重提高建設用地的利用率，加強征地制度的改革，將農民權益放在首要位置，不斷完善協調人口、土地和產業的發展機制，保證城鎮化的穩定發展。

1、城鎮化中的土地管理問題

第一，建設用地布局不科學。在城鎮化過程中，城市空間將主城區作為中心，向四周蔓延，導致實際用地不合理，造成建設用地的布局出現一定問題，影響建設用地配置和用途。建設用地不合理情況表現在建設用地規劃不合理，造成土地利用率低。目前我國城鎮化建設體系不科學，造成發展技術落后，缺少政策支持，土地資源浪費的問題十分明顯。

第二，土地資源利用率低。由于我國部分地區出現城鎮化建設過度擴張建設用地，建設大廣場、大馬路等，導致基礎用地面積大，人口密度低。很多土地財政過度依賴土地出讓收入，造成土地浪費情況加劇[1]。很多農村居民進入城市生活，部分農村土地被閑置，有部分居民新建新宅，保留舊宅造成土地資源被侵占，影響城鎮化建設。

第三，農民合法權益得不到保障。城市化建設造成大量失地農民的出現，由于土地產權問題不明確，造成征用土地補償無法明確分配，征用土地補償的標準較低，農民無法從中獲得增值收益。我國生活保障、養老保險和醫療保險等制度尚不完善，城鎮化成果無法惠及農民。

2、城鎮化中土地管理問題的改進建議

2.1 提高建設用地集約化水平

我國人口規模大，土地資源稀缺，城鎮化發展需要對土地統籌規劃，加強控制，最大程度上提高土地利用率。要著手提高城鎮建設用地的集約化，在控制建設用地面積上下功夫，將建設用地和開發利用水平相聯系，進一步推動投資強度和用地進度的關聯。首先嚴格建設土地用途監管，嚴格規劃農業用地邊界、生態紅線以及建設用地邊界，建設土地用途變化準許的管理模式。其次要對建設用地布局進行優化，為了促進生產空間的集約化水平，需要將宜居、宜商以及宜業作為目標，建立合理結構。避免出現建設大馬路、大廣場的情況，提高土地利用率。最后要將城鎮現有存量用地進行改善，充分開發地上空間和地下空間，加快改造城中村和舊廠房，積極支持城鎮再開發。

2.2 征地制度改革

征地制度要本著惠及農民、公平公正的原則進行，現代化土地管理是改革目標。首先要加快農村土地確權的登記，盡快分發農民土地使用權證書，保護農民土地權益，避免土地產權不明確造成農民權益受損。其次要建立征收聽證制度，為保證利益建立表達利益訴求的平臺，賦予農民知情權和話語權。被征地農民可以和政府部門及時溝通，表達自己的訴求。最后需要提高農業用地轉化為商業用地的補償標準。由于補償標準低，造成農民土地利益受到嚴重損失，導致土地財政出現無序增長的情況。地方政府征收農民土地需要具備嚴格的限制，需要和土地商業價值對等補償。要著手建立第三方評估體系，對土地征用價值進行補償評估，完善土地發展權益的轉換，保障土地民生和農民利益。為保證城鎮化發展均衡，需要轉變政府部門主導的土地征收制度，通過制度的完善和國家立法，逐漸過渡到以市場為導向的土地配置制度，逐漸推動土地一體化。

2.3 明確公益用地范圍

為開展國家公共服務，滿足公共利益，需要征收部分農民用地。當前我國公共利益用地占據面積約為30%。城鎮化的推進，讓公益用地面積逐漸擴大，為監管政府部門占地行為，保護農民權益，首先要不斷完善土地相關法律和政策，保證保護好農民土地權益的要求。如在法律中界定公益用地范圍，哪些建設項目屬于公益用地范圍。其次要著手建立征地負面清單，將不屬于公益用地的清單羅列出來，成為社會公眾對政府部門土地管理監督的依據。最后征收土地時對公益用途加強審核，通過對公共利益加強界定審核，從法律層面上限制政府部門的征收行為，減少非公益性用地的劃撥，將以公共利益名義劃撥的盈利性質土地進行清理，收回土地重新規劃利用。

2.4 關注農民土地權益

深化土地改革決定著農村居民的穩定，影響著我國長遠發展，深化改革的關鍵在于對農民土地權益的保障。城鎮化推進不能將農民土地利益作為犧牲條件，更不能打著公共利益的名號征收土地。城鎮化的核心在于最大程度上保護農民利益，保護農民發展權和生存權。首先要尊重農民利益，農民進入城鎮生活后，保障農民能夠進行身份上的轉換，能夠完全融入城市中。建立土地流轉市場，讓農戶擁有土地承包經營權[2]。其次要延長土地承包經營權，推動自動續期合法化。在農業用途和非農用途上土地存在非自愿交易和承包期問題，農民土地承包經營權存在很大的不確定性。為改善土地權屬和人口流動問題，需要在土地法律中國明確承包權，明確政府部門在分配農民用地的權利。最后在法律層面上賦予農民收益權，明確農民財產權利，保證農民宅基地使用合法性。完善農民保障制度。

城鎮化過程中必須要加強對農民的就業保障，推動社會經濟轉型，大力發展第三產業，發展高端工業等，增加社會上的就業崗位，給失地農民提供大量就業機會。地方政府要加強就業創業技能培訓，幫助他們學習技能，提高自身競爭力。同時需要完善醫療制度和養老制度，對于失地后自主創業的農民，要納入城鎮職工的養老保險體系。對于失去勞動能力的農民，要通過城鎮最低生活保障體系，繳納社保基金。將政府部門的土地收益拿出一部分補充失地農民，繳納社會保險，對失地農民繳納下限進行補償。被征地的農民能夠從土地補償費用中抽調一部分資金作為社會保險基金，保證農民社保穩定性。最后需要探索保障形式，隨著額農民問題的積累，需要不斷探索全新社保形式，根據發展機會平等原則，重視失地農民發言權。征地時鼓勵農民發展富民產業，能夠將集體土地轉變為財產物權。

結論：

綜上所述，本文先分析了城鎮化中的土地管理問題，主要包括建設用地布局不科學、土地資源利用率低、農民合法權益得不到保障的問題。然后提出了針對土地管理問題的改進建議，要不斷提高建設用地集約化水平，征地制度改革，明確公益用地范圍，關注農民土地權益。