地方政府舉債融資政策的梳理和分析

文／尹煜

《經濟導報》數據顯示，基礎產業信托方面,2019年三季度基礎產業信托募集資金1087.55億元,環比增加0.13%,但與去年同期相比依舊大幅增長89.73%。這一方面由于經濟的下行壓力較大，基建投資對經濟的拉動作用比較重要，融資需求較大；另一方面， 在房地產信托、通道業務受限，創新業務發展還難以填補傳統業務下滑的缺口的情況下，信政業務對信托公司來說也有較強的吸引力。而信政業務的發展以及風險，一般受地方政府舉債融資政策的影響較大，下文對相關政策進行梳理分析。

一、地方政府債務的成因、發展和風險積聚

1994年分稅制改革導致地方政府財政收入減少，同時,1995年老《預算法》規定，地方政府不得發行地方政府債券。我國當時又處于城鎮化進程的關鍵時期，地方政府需要大量資金用于市政建設，融資平臺開展基礎設施建設投融資開始興起。

2008年金融危機，我國經濟增速受到顯著沖擊，中央出臺一系列經濟刺激計劃,2009年的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發[2009]92號）中提到：“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，地方政府債務規模大幅擴張。

地方政府債務在完善地方建設發展，推動經濟增長方面發揮了重要作用，但是其中也有許多預算軟約束、盲目擴張、違規舉債等問題，隨著債務規模的擴大，地方債務風險上升。

隨著風險的上升，國家對平臺風險的規范治理加強。實際上，近兩年，去杠桿、防風險也是國家經濟工作的重要任務。 在這樣的背景下，規范地方政府債務融資的政策陸續出臺。

二、地方政府舉債融資政策的主要內容和影響

1.2014年9月，國務院發布的43號文，即《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》：賦予地方政府發債權，剝離平臺企業的融資功能

經國務院批準，省級政府可以適度舉借債務。舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。無收益的公益性事業，地方政府可以發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展，可以發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。推廣使用PPP模式。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，剝離平臺企業的地方政府融資功能方面。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。43號文后，預算法修訂，新預算法支持了43號文的規定。在43號文的框架下，有疏有堵，違規舉債、擔保受到了一定的遏制，但仍時有發生，尤其是一些“變相”違規問題 。

2.2017年5月，財政部會同其它部門，發布的50號文，即《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》：主要針對地方政府違規融資擔保

雖然43號文有明確規定，但是地方政府違規擔保仍有發生，尤其是43號文所沒有考慮到的利用PPP等形式隱性擔保、變相舉債，開始大規模出現。50號文要求融資平臺公司舉債時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確2015年1月1日起新增債務依法不屬于地方政府債務；重拳規范PPP,要求地方政府不得通過利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本承諾最低收益，不得對任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。允許地方政府出資設立規范化和市場化運作的擔保公司，地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任。50號文后，地方政府出具擔保或者變相擔保承諾等，對于之前43號文的地方政府不得違規擔保問題，加強了監管。

3.2017年6月，財政部發布87號文，即《財政部關于堅決制止地方政府購買服務名義違法違規融資的通知》：主要針對政府購買服務實現變相違規舉債

87號文也是進一步“圍堵”地方政府的違規舉債方式，以實現“對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策全覆蓋”。它除了重申政府購買服務的規定外，還給出了政府購買服務范圍的負面清單，建設工程、基礎設施建設、儲備土地前期開發及農田水利等建設工程、打包而成的建設工程與服務、融資行為，均不可納入政府購買服務范圍。87號文后，對于借政府購買服務，進行工程建設等，得到了約束，降低地方政府隱性債務增長。

4.2017年國資委發布的192號文，即《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》：主要是規范央企PPP的經營管理，防范央企參與PPP的經營風險

192號文，要求央企開展PPP項目，要堅持戰略引領，強化集團管控；嚴格準入條件，提高項目質量；嚴格規模控制，防止推高債務風險；優化合作安排，實現風險共擔；規范會計核算，準確反映PPP業務狀況；嚴肅責任追究，防范違規經營投資行為。納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。要明確相關子企業PPP業務規模上限;資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業，不得單獨投資PPP項目。投資回報率原則上不應低于本企業相同或相近期限債務融資成本，嚴禁開展不具備經濟性的項目，嚴厲杜絕盲目決策，堅決遏制短期行為。192號文后，央企開展PPP項目，受到了更多約束。

5.2018年3月，財政部下發的23號文，即《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》：主要對金融企業參與國有企業、地方政府、PPP以及政府融資平臺的投融資，提出要求

23號文的基礎仍然是43號文，出發點抑制金融企業在地方政府違規舉債中的一些不當行為，目的依然是防范和化解地方政府債務風險。要求金融企業與地方政府合作，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款；不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任；不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或PPP項目資本金。按照23號文，金融企業依然可以參與地方建設融資，包括向地方政府融資平臺或者PPP項目提供融資，但是要遵循“市場化融資”原則，要按照“穿透原則”加強資本金審查，進行還款能力評估， 要求融資主體、項目的自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息，這些市場化融資原則，主要是要剝離“地方政府隱性擔保”。

6.2018年10月末，國務院發布了101號文，即《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，主要針對基礎設施投資補短板

在當前投資增速放緩，特別是基礎設施投資增速回落較多的實際情況下，101號文，提出了加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度，對已簽訂借款合同的必要在建項目，金融機構可在依法合規和切實有效防范風險的前提下繼續保障融資，對有一定收益或穩定盈利模式的在建項目優先給予信貸支持。鼓勵通過發行公司信用類債券、轉為合規的PPP等市場化方式開展后續融資。在不增加地方政府隱性債務規模的前提下，引導商業銀行按照風險可控、商業可持續的原則加大對資本金到位、運作規范的必要在建項目和補短板重大項目的信貸投放力度，支持開發性金融機構、政策性銀行結合各自職能定位和業務范圍加大相關支持力度。發揮保險資金長期投資優勢，通過債權、股權、股債結合、基金等多種形式，積極為在建項目和補短板重大項目提供融資。合理保障融資平臺公司正常融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險。同時，也申明了要防范化解地方政府隱性債務風險和金融風險。

7．2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》：邊際利好基建融資

“通知”提出“加大逆周期調節力度，更好發揮地方政府專項債券的重要作用，著力加大對重點領域和薄弱環節的支持力度，增加有效投資、優化經濟結構、穩定總需求，保持經濟持續健康發展”。根據“通知”，要充分發揮專項債券作用，對有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目進行支持，金融機構要加強金融服務，按商業化原則依法合規保障重大項目合理融資需求。“通知”也強調，對舉借隱性債務上新項目、鋪新攤子的要堅決問責、終身問責、倒查責任。“通知”體現出在經濟下行壓力加大下，地方政府舉債融資增加政府投資拉動作用，但是同時也強調了政府債務的風險約束要求，總體而言，邊際利好基建融資。

三、總結

綜上，43號文是地方政府債務融資管理的框架性文件；50號文、87號文、192號文、23號文，是在43號文的基礎上，對于一些違規、不當行為的進一步防范。國家對地方政府舉債融資的政策，主要是加強規范管理，對于違規、盲目舉債是要遏制的，而對于正常的地方政府舉債融資，是支持的。在經濟下行壓力加大，以及減稅節費、土地財政轉型等對財政收入的影響下，發揮地方政府債務融資功能，支持經濟發展的要求也較大。地方政府融資業務的邊界，主要是拉動經濟增長的需要降低或債務負擔難以為繼孰早前。