文旅產業新城項目開發實務問題淺析

文/何易 中鐵四川生態城投資有限公司 四川眉山 620000

1、文旅產業新城的概念及外涵

2015年7月，國家發展改革委辦公廳《關于開展產城融合示范區建設有關工作的通知》（發改辦地區〔2015〕1710 號）中提到：“產城融合示范區是指依托現有產業園區,在促進產業集聚、加快產業發展的同時……成為產業基礎較好、城市服務功能完善、邊界相對明晰的城市綜合功能區。”

而本文討論的“文旅產業新城”則是指以文化、旅游等第三產業為核心，以新型城鎮化為目標，以生態綠色、宜居宜業為理念的新城建設。其常采用土地一二級聯動開發模式，通過企業主導城市規劃、一級開發投資、基礎設施配建、房地產開發以及城市運營等內容的新型城鎮化，因此“文旅產業新城項目”（以下簡稱“文旅新城”）是“產城融合示范區”發展的更高階段。

2、文旅新城開發進程中實務問題及風險梳理

目前由于在國家法律層面缺乏對產業新城的明確規范，相關政策散見于部門規章或地方性法規，在理解和適用方面以地方政府主導，這也導致了文旅新城開發過程中呈現出形式多樣性、地方特色性、難以復制性等屬性。從社會投資人的角度來看，文旅新城開發進程中以下問題或風險需重點關注：

2.1 項目啟動合規性問題

一般而言，文旅新城項目會從社會投資人與政府簽訂投資合作協議開始，但有些地方會采取PPP 模式啟動程序（類似政府采購或政府購買服務工程），也有的地方通過簽訂委托開發協議啟動程序（如華夏幸福模式），早些年還有地方采用政府平臺公司與社會投資人共同出資來實施開發。

但近些年，隨著政策監管環境的變化，上述模式的合規性越來越受到挑戰。從政府采購或政府購買服務的角度來看，2017年財政部下發的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87 號）就明確提出“嚴禁將……基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。”此外在2018年財政部發布的《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》中已禁止購買內容為貨物或工程、服務或工程打包的行為以及融資行為。由此可知，在全面規范地方政府采購或購買服務的政策要求下，通過PPP 方式引入文旅新城投資項目限制條件越來越多。即使頒布的相關政策未完全否定，但對合規性要求越來越高，特別是在財政部發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號）文件以來，目前除了省級政府批準發行地方政府債券（含專項債券），其他融資行為及方式都難以被監管政策所認可。

2.2 鎮域規劃調整問題

文旅新城開發面積約數十平方公里不等，如此大體量的選址位置會距城區有一定距離，且擬選址區域規劃現狀很可能是集體所有非建設用地。因此需全面分析項目區域人口承載力、產業開發限制等因素預判規劃調整空間。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》有關規定，城鄉規劃體系自上而下為城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃，上位規劃對下位規劃起支撐和控制作用。在城市總體規劃未能及時調整的情況下，應關注鎮域規劃調整上限。如果缺乏上位規劃調整作為支撐，而鎮域總規調整幅度過大，很可能無法通過規劃部門審批，影響部分項目計劃用地（特別是建設用地）調規從而減少可供出讓土地。此外需密切關注項目區域是否位于風景名勝區、濕地公園或生態保護紅線范圍內，上述區域因地理位置敏感對規劃調整影響較大。

2.3 建設用地指標問題

文旅新城項目除了城鄉規劃調整，還需關注土地利用總體規劃情況。擬實施項目范圍內是否有基本農田，如有要與地方政府核實能否調整，基本農田事宜未妥善處理將會對項目開發產生重大風險。此外還需結合土地利用年度計劃解決建設用地指標覆蓋問題。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第十一條規定：“縣級以上人民政府出讓土地使用權用于房地產開發的，須根據省級以上人民政府下達的控制指標擬定年度出讓土地使用權總面積方案報上級政府批準。”此處的“控制指標”即實務中常提到的“建設用地指標”。文旅新城由于項目用地范圍大，因此建設用地指標始終處于供不應求的狀態。考慮到社會投資人的投資收益及回報需要通過二級土地出讓予以收回，沒有足夠的建設用地指標意味著無法獲取充足土地，進而嚴重影響投資收益及回報。

2.4 一二級聯動節奏把控問題

文旅新城項目基本都采用一二級聯動模式。鑒于投資開發周期長、投資數額大、政策預期難等特征，因此需重點關注兩個問題：一是投資節奏的把控。要根據項目征地拆遷情況、與地方政府勾地難易程度、整體市場行情的好壞來確定一級投資節奏，并根據項目開發情況適時調整，從而確保在整個開發過程中實現“以我為主”的投資主動；二是一級投入資金的回收。目前一級投入存在回收渠道不暢、回收難度大等問題。鑒于實務中社會投資人的一級投入需通過土地出讓金予以返還，而目前土地使用權出讓收入實現收支兩條線，這也導致社會投資人在通過土地出讓渠道收回一級投入時往往具有諸多不確定性。雖然政企雙方對一級投入返還有協議約定，但若該協議未經地方人大或上級政府批準，則一級投入返還渠道仍存在合規性的問題。

2.5 項目內征地拆遷問題

文旅新城開發中最為關鍵的環節就是征地和拆遷，征拆工作是否順利往往決定著整個項目的投資預期能否實現。土地報征后能否及時獲得省級政府批文、拆遷過程中是否順利、征拆耗費時間是否可控是需重點關注的問題。由于征拆往往以整村整社為單位，因此在制定征拆計劃和資金安排時，需以整村整社為單位進行統籌和資金測算，避免超出項目實施范圍。征地拆遷工作如果進度緩慢，勢必會拉長投資開發周期，投資本金及回報將會沉淀為應收賬款而無法實現滾動開發。如果二級市場現金無法實現回流，則很可能會導致社會投資人資金鏈緊張甚至斷裂。

2.6 地方政府信用風險

文旅新城項目開發周期約5-10年，在項目實施過程中很可能會出現與不同屆地方政府就相同合作協議進行反復溝通的問題。文旅新城項目中地方政府履約意愿的強弱必然會導致項目發展不同結果。在地方政府換屆或調整的情況下，可能會存在不同的發展思路而給項目發展帶來重大影響。對于社會投資人而言，即使在投資合作協議中就違約責任予以明確約定，但在實務中仍很難追究合作方違約責任。因為目前法律實務界對政企雙方投資合作協議的性質仍存有一定爭議，究竟是行政合同還是民事合同，如果是民事合同則存在能否通過司法途徑勝訴以及勝訴后如何執行的難題。

3、新形勢下文旅新城開發的實務建議及對策

3.1 關注土地管理法律修改的影響

新修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“新土地法”）于2020年1月1日起實施，新土地法修改內容中與文旅新城開發密切相關的是土地征收制度改革、集體經營性建設用地入市以及國土空間規劃三個方面。

1.在土地征收制度改革方面，新土地法進一步明確并縮小了因為公共利益而實施征地的范圍，新土地法第四十五條第五項規定“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”可適用“公共利益”依法予以征收。因此社會投資人需重點關注項目區域現有土地規劃情況，包括規劃現狀是否為城鎮建設用地、如不是則規劃調整的可行性及難度。在征拆補償標準方面，由于新土地法要求土地補償費、安置補助費標準由之前的“被征土地原用途”改為“區片綜合地價”，這將會對項目征拆成本產生重大影響。鑒于目前相關配套的行政法規暫未出臺，因此無法判斷“區片綜合地價”與之前補償標準差距有多大。但可以肯定的是“區片綜合地價”將是一個動態的逐漸上浮的價格，這也要求在項目實施前充分研究當地區片綜合地價，并結合開發周期對投資成本及收益進行測算和研判。

2.在農村集體經營性建設用地入市方面，新土地法第六十三條規定“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。因此如何利用已被規劃確定的工業、商業用途的集體經營性建設用地，加快投資開發節奏和效率，是亟需思考的新課題。如在集體經營性建設用地出租合同中設置條款，進一步將新城建設與原住民利益進行綁定，包括將部分土地款項入股項目后定期分紅予以返還，進一步探索建立與原住民土地增值收益相關的分配機制，實現原住民與項目共建共享。

3.在國土空間規劃體系方面，新土地法提出“國土空間規劃體系”概念，而這與“多規合一”改革密不可分的。所謂“多規合一”是指將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。目前“多規合一”還處于探索實施前期階段，但通過國土空間規劃體系來取代過去的多規管控體系已是必然。特別是今后生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界作為國土空間規劃的重要組成部分，生態環保問題需引起社會投資人高度關注。

3.2 依法合規啟動文旅新城項目

對地方政府而言，目前最合規的舉債方式系發行地方政府債券（以下簡稱“地方債”），包括一般債券和專項債券。根據財政部《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》有關要求，地方政府專項債券可用于有一定收益的公益性領域，如土地儲備、政府收費公路等領域。根據中國債券網上發現，2019年四川省綿陽市游仙經濟開發區（含科技城游仙軍民融合產業園）專項債券（一期）就用于軍民融合產業園建設，包括建設安置房、配套商業開發、土地平整、配套市政道路等基礎設施及征地拆遷補償。而用于償還專項債券本息的收入中就包括土地成本返還和土地收益返還。雖然該項目建設主體均為國資管理部門及財政部門下屬全資控股公司，但至少說明專項債券用于土地整理具現實可行性。

3.3 提前統籌建設用地指標

根據《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》有關要求，“在確保城鄉建設用地總量穩定、新增建設用地規模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉建設用地增減掛鉤等存量指標，統籌保障建設用地供給。”因此在項目啟動前，社會投資人可根據項目所在地二級市場土地出讓信息來估算建設用地指標供給情況，從而提前謀劃建設用地指標解決途徑。近年來除各地計劃內的建設用地指標之外，大部分解決方式均是通過購買城鄉建設用地增減掛鉤指標來解決指標覆蓋難問題。

3.4 提高文旅新城運營能力

目前國內落地的文旅新城項目很多，但最終實現規劃人口變為城市人口的少之又少。雖然其間原因眾多，但常住人口不足是關鍵因素。因此需通過高水平的城市運營來解決產業不興、人口不足的痛點，從而促進城市人口的增加，為項目發展奠定良好基礎。文旅新城項目運營對象不僅包括物業、餐飲、休閑、娛樂，還可以包括農業生態基地、花卉種植、田園體驗等內容，甚至可以是項目內各種特色資源（如生態環境、文物古跡、旅游資源等），將其產品化后提供給其他需求方。因此社會投資人從規劃階段就要思考如何將產業運營與城鎮控規相結合，通過合理布局產業項目實現生態宜居、職住平衡。在建設階段，要站長遠發展的角度來思考產業導入方向，哪些產業有利于區域良性循環發展，哪些產業能進一步提升項目地塊價值。在后期運行過程中，要進一步優化產業扶持力度，社會投資人可利用一二級聯動的優勢，對引入的產業在土地成本、招商補貼等方面實行精準扶持。此外對項目內的各類產業，社會投資人還可以通過參股、入股或收取管理服務費等形式分享產業未來的成長收益，進一步分散產業招商及投資風險，助推文旅產業項目平穩、長久、良性發展。

3.5 多途徑增加項目資金回流

文旅新城項目具有周期長、風險高、投資大、回報慢等特點，因此從風險防控的角度，社會投資人需把控資金流動方向和速率——即盡可能多進快進資金而少出緩出資金。一般來說，文旅新城項目回流資金包括三部分：一是一級土地整理投資回報方面，這就要求社會投資人與地方政府緊密聯系，有效溝通，確保投資回報款按時足額返還給社會投資人，從而實現回報滾動投資；二是二級房地產及商業開發銷售部分，這就要求社會投資人切實做到高周轉、快銷售、速回款，而這前提是對開發產品的定位要精準，通過圈層營銷有效吸引社會購買力，減少存貨降低資產負債率；三是產業招商方面，社會投資人可進一步優化招商模式，前期通過產業補貼等方式扶持產業項目，后期通過分享產業配套房開項目股權收益、收取綜合管理費等形式分享產業項目紅利。而在資金流出方面，文旅項目可通過員工跟投、工程墊資、商業票據、售后回租、抵押貸款、融資融信等方式減少資金流出，提高資金使用效率，從而為項目滾動開發提供強有力的資金支持。

3.6 政企互相方能合作共贏

作為重要合作方的地方政府，要深刻認識到文旅新城項目順利實施對當地經濟和社會發展帶來更多的惠利。地方政府應站在合作共贏、攜手共進的高度，與社會投資人共同面對在項目開發過程中的問題。比如地方政府更加積極的幫助企業招好商、好招商。充分發揮企業在招商方面的靈活優勢，并提供好政策支持和優惠返還，提高社會投資人招商引資的積極性。對于投資事項審批，地方政府要認真貫徹落實“放管服”的精神，在行政審批方面盡可能提高效率，在行政規費方面盡量減免，在稅收優惠方面盡可能支持，更加注重項目發展的長期利益，避免政策的隨意性和不可期性，與社會投資人共同為當地經濟繁榮發展獻力獻策。