集體經營性建設用地入市改革推動鄉村振興實施的研究
——以海南省文昌市為例

文/吳云 儋州市鄉村振興投資開發有限公司 海南儋州 571799

黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略,通過一系列的政策措施和引導，多舉措讓已經出現衰敗問題的鄉村恢復元氣，重新繁榮起來，縮小城鄉差距，平衡區域發展，最終使鄉村達到“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡睦硐肭闆r[1]，解決中國經濟社會發展中最大的結構性問題，使農業農村同步實現現代化、使億萬農民共享現代化建設成果[2]。

鄉村振興要靠產業，產業的發展和建設，最重要的還是要解決錢的問題。鄉村最大的資源、最根本的資產就是土地。城市的發展離不開城市土地的精細化利用與管理，鄉村要發展，還要著眼于鄉村土地的價值挖掘。鄉村土地數量龐大，但是土地粗放化利用較為嚴重，如耕地撂荒、農房閑置、村莊邊界無序擴張、空心村問題[3]。同時，農村環境、基礎設施和公建配套差，僅僅依靠政府財政轉移支付解決，難以解決鄉村振興可持續發展動力問題。此外，當前土地制度管理對農村土地資源的流轉利用尚未全面放開，農村的土地資源資產難以活化，鄉村振興就缺少動力。因此，農村土地制度改革是鄉村振興戰略制度設計的關鍵內容，加快農村集體建設用地入市改革，從鄉村最大的資源資產出發，激活農村土地資源資產，是破題鄉村振興資金來源，推進鄉村振興實施的有效途徑。

1、文昌市試點基本情況

2015年海南省文昌市被列入了全國33個改革試點市縣之一。文昌市于2015年起開展農村集體經營性建設用地入市試點改革，試點范圍覆蓋文昌市17個鎮。試點過程中，文昌市探索在符合土地利用總體規劃、城鄉規劃及其他相關規劃、用途管制、依法取得用地手續的前提下，對入市的地塊補齊辦理集體經營性建設用地使用權證，允許存量農村集體經營性建設用地使用權以出讓、租賃、作價出資（入股）等方式入市，完善農村集體經營性建設用地產權制度[4-5]。

自試點啟動至今，文昌市采取就地入市、異地調整入市等方法，以掛牌出讓、租賃等方式入市商業、商服土地15宗，面積約135畝，成交總價約8668萬元，收取土地增值收益調節金約1733萬元[4-5]。

2、文昌經驗對鄉村土地資產活化的借鑒

2.1 完善確權規劃是基礎

擬入市交易的地塊必須權屬清晰，通過確權登記發證，明確農村集體經營性建設用地入市主體和實施主體。入市主體可以是代表土地所有權的農民集體，土地屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權，屬于鎮農民集體所有的，由鎮農村集體經濟組織代表集體行使所有權。實施主體可以由代表其所有權的農民集體委托授權具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等單位代表實施。另外，集體經營性建設用地的“經營”屬性須經規劃認定。文昌市目前尚未實現城鄉規劃和村鎮規劃全覆蓋，結合海南省“多規合一”工作，研究出臺《文昌市農村集體經營性建設用地城鄉規劃修改和調整暫行辦法》，明確修改控制性詳細規劃的程序以及在控制性詳細規劃范圍外提供規劃條件的程序，解決集體建設用地經營性質的認定問題[4-5]。

2.2 掛靠產業項目是關鍵

入市試點范圍覆蓋文昌市17個鎮，經營性建設用地需求主要集中在文城鎮區、清瀾開發區、龍樓銅鼓嶺國際生態旅游區、月亮灣區和木蘭灣開發組團。從試點范圍看，產業或項目發展需求是驅動集體經營性建設用地入市的直接原因。文昌市將集體經營性建設用地入市地塊與鄉村振興、全域旅游、扶貧攻堅結合了起來，重點向共享農莊、田園綜合體、美麗鄉村項目提供建設用地，發展“美麗經濟”。入市土地主要用于鄉村休閑旅游為主的商業服務，以及工礦倉儲等經營性產業或項目[4-5]。

2.3 出臺制度配套是核心

為做好集體經營性建設用地入市的政策支持工作，文昌市陸續出臺了保障集體經營性建設用地入市有關的入市交易規則、土地收益集體和個人分配指導意見、異地調整入市等配套制度共6項，明確了集體經營性建設用地入市的流程和交易規則，以及土地收益分配的比例。同時完善了土地分等定級和地價評估體系，為集體經營性建設用地入市提供價格參考標準[4-5]。

2.4 保障農民利益是根本

根據不同入市地塊用途，文昌市政府收取土地增值收益調節金以建立農村專項資金，留取給集體一定的收益比例，既保證了各主體間的分配相對公平，又為集體經濟組織的發展壯大提供了資本。通過推動集體經營性建設用地入市，帶動清理一批閑置宅基地及農房，在保障農民集體所有權不變的前提下，不斷增加農民收入，發展“集體經濟”。如文城鎮霞洞村通過試點政策入市兩宗商業用地，出讓成交均價約為100萬元/畝，在扣除土地增值收益調節金、地上青苗和附著物補償費、稅費等成本后，農民和集體能獲得入市純收益約67萬元/畝[4-5]。

3、從文昌經驗看鄉村土地資產活化面臨的問題

3.1 鄉村規劃缺位，規劃審批較長

符合規劃和用途管制是集體土地入市的前提。然而，目前我省大部分鄉村規劃尚未完全覆蓋，原有的已編制村莊規劃的，基本沒有布局集體經營性建設用地。由于入市土地主要用于鄉村休閑旅游為主的美麗鄉村、田園綜合體等鄉村振興經營性產業項目，在項目策劃至落地過程中存在鄉村用地規劃與實際功能需求不匹配現象，以及鄉村開發邊界難以突破等問題，繼而需要進行一系列規劃調整工作，保障產業項目落地。然而項目規劃調整程序繁雜，審批時限較長，一般長達數月甚至一年，嚴重影響項目推進進度。

3.2 地塊零散難用，存量資源減少

鄉村存量集體建設用地一般零星分布在村莊外圍，或集中在村莊內部的老舊房屋區域，基礎設施配套和環境配套較差，按現狀開發利用面臨高投資，低收益問題。同時，根據第三次全國土地調查的要求，現有存量未開發利用的集體建設用地將按現狀（如大量為林地、園地）用途進行登記，農村存量集體建設用地數量將大幅減少，可調整入市的地塊存貨不足。

3.3 制度出臺滯后，政策支持不夠

國有建設用地入市的整個流程都有較成熟的法律法規，相比之下，集體建設用地入市在國家、省政府層面還有很多細節尚未明確。主要包括入市的流程，入市收益分配如何平衡，入市后產權如何分割，入市土地如何享有抵押權益等等，這些都有待于相關法規出臺明確。

4、有關建議

4.1 探索空間規劃管控改革，為鄉村土地資源活化提供空間保障

集體經營性建設用地入市一般用于農業+文旅綜合的產業項目，用地需求動輒成千上萬畝，需對鄉村區域進行整體規劃，調整入市地塊為經營性用途，同時適當調整鄉村開發邊界，將零散分布的地塊集中布局。鄉村開發邊界管控嚴格，為優化鄉村振興產業投資環境，簡化項目前期規劃用地審批流程，建議在鄉村空間規劃編制和管理上適當靈活管控，將建成區以外的鄉村開發邊界調整權限下放至市縣政府或者取消村莊開發邊界管控，建議對鄉村開發邊界內的土地用途管制實行總量管控和空間彈性管理。對鄉村規劃范圍內的土地用途管制進行差異化管理，明確硬性管制界限，如生態保護紅線、永久基本農田界限、生態公益林地保護紅線等非建設用地界限。對硬性管制界限外的其他土地用途實行彈性空間管制及規?？偭抗芸氐牟町惢猛竟苤颇Ｊ健︵l村建設用地實行總規模控制，建設用地空間布局由各市縣根據鄉村實際發展需求對鄉村建設用地空間進行靈活布局調整。

4.2 加快出臺集體建設用地入市配套政策文件，為鄉村土地資源活化提供政策保障

2019年通過的《土地管理法》修正案破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，明確了農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員或村民代表同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人使用，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。雖然國家層面的法律法規已出臺政策指導，但是集體建設用地入市的操作細則、交易規則、分配比例等實施細則尚未出臺，省市政府仍需加快完善相關法律法規的制定和出臺。

4.3 加快探索多元化融資支持，為鄉村土地資源活化提供金融保障

根據銀監會和國土資源部通知要求，試點地區銀行業金融機構要按照《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款業務。在試點經驗總結的基礎上，持續推進農村集體經營性建設用地入市工作，建議各類金融機構積極探索創新融資產品、融資計劃等多元化的融資支持，搭建市場化流通的金融平臺，加快出臺與集體建設用地入市相關的金融配套支持政策，為集體建設用地入市提供金融保障。