城市地區推進嬰幼兒托育服務的經驗及建議

陳敏睿 洪秀敏

【摘要】南京市和上海市是我國推進嬰幼兒托育服務的兩個先試先行城市。兩地政府發揮能動性，形成了獨具特色又有共通之處的嬰幼兒托育服務體系。本文從政府工作制度、準入監管機制和扶持保障機制三個方面總結南京市和上海市在城市地區推進嬰幼兒托育服務的經驗，建議各地應當明確主管部門牽頭、多部門協作的工作機制，實現各級政府分級管理，健全監管機制，多渠道、大力度扶持社會力量舉辦嬰幼兒托育服務機構。

【關鍵詞】城市地區;嬰幼兒托育服務;經驗;建議

【中圖分類號】G617? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2019）09-0008-05

為了促進全面兩孩政策順利落實，應當通過養育工作社會化減輕家庭養育子女的負擔，進而影響家庭的生育決策。完善嬰幼兒托育服務逐漸成為政府落實人口政策、解決民生問題的重要配套策略落實點。2017年，黨的十九大提出“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，加強人口發展戰略研究”，努力實現“幼有所育”。同年12月，中央經濟工作會議在“提高保障和改善民生水平”方面進一步提出“解決好嬰幼兒托育和兒童早期教育服務問題”。2019年，國家發展和改革委員會聯合17個部門印發《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量，促進形成強大國內市場的行動方案》，提出要“增加托育服務有效供給”。2019年政府工作報告提出新的工作要求，“要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒托育服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障”。《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的出臺，在國家政策層面上明確了我國嬰幼兒托育服務體系的發展應當以“政策引導、普惠優先、安全健康、科學規范、屬地管理、分類指導”為基本原則。

放眼全國，嬰幼兒托育服務事業尚處在起步階段。為實現“幼有所育”，政府應當大力推進全國范圍內嬰幼兒托育服務體系的構建，促進嬰幼兒托育服務事業良性長效發展，滿足家庭對嬰幼兒托育的需求。〔1〕南京市和上海市具有較好的兒童早期教育發展基礎，率先開啟了實驗性、地區性的探索。〔2，3〕兩地的探索經驗對于在全國范圍內建立嬰幼兒托育服務體系具有重要借鑒意義。

一、城市地區推進嬰幼兒托育服務的經驗

南京市、上海市結合各自的區域特點和歷史經驗，分別形成了“1+2”政策體系和“1+2+1”政策體系。南京市以衛生健康部門牽頭，上海市由教育部門主管，均在政府工作制度、準入監管機制、扶持保障機制等方面形成了比較完整的嬰幼兒托育服務體系。〔4，5〕南京市和上海市的嬰幼兒托育服務體系既有共通之處，又各具特色。

（一）政府工作制度：分級管理、分工協作

1.市、區、街道分級管理制度

南京市和上海市兩地按照政府分級管理的原則，在市級、區級和街道三個層級上劃分管理職責和任務清單，市級管理機構引領統籌全市嬰幼兒托育服務工作，區級擁有管理備案的權限，同時可以根據本區的情況制定適宜本區情況的管理辦法，街道是管理任務派發的接受者，也是管理任務最終落實的層級。在上海，分級管理主要體現在市、區、街道三級聯動的綜合監管平臺上，市級層面搭建監管平臺，將嬰幼兒托育服務機構的申辦請求和質量監管任務下派到各區，最終由街道牽頭聯合各部門共同執行。南京市的分級管理同樣體現在市級統籌、區級負責、街道落實的準入審批模式中。

2.政府部門聯席會議制度

根據主管部門牽頭、其他部門協同的分工協作原則，南京市和上海市均在嬰幼兒托育服務事業發展中建立了政府部門聯席會議制度。南京計生委（現為衛健委）在開始統領嬰幼兒托育服務事業時便成立了管理0～3歲嬰幼兒托育服務工作的領導小組。領導小組由副市長任組長、計生委主任和秘書長任副組長，由教育、消防、食藥監等17個相關部門組成，以期共同研究制定嬰幼兒早期發展工作的重要規劃、重大政策。上海市由副市長管理，教委、民政、工商、衛計委、公安、消防、稅務、住建委等近20個部門共同確定托幼聯席會議制度，不定期召開會議，研討解決嬰幼兒托育服務推進過程中遇到的問題。副市長還會帶領各部門人員到各區調研，在調研現場即時召開聯席會議，對各區出現的問題當場確定解決方案。

（二）準入監管機制：分類審批、常規督導

1.機構準入根據法人性質進行分類審批

南京市和上海市要求嬰幼兒托育服務機構必須具備法人資格。根據兩地管理設置辦法，南京市和上海市的嬰幼兒托育服務體系目前允許兩種性質的法人（企業法人和民非法人）參與。

民非法人性質的托育服務機構需要經過一系列的前置審批。在南京，申報民非法人性質的托育服務機構需要通過所在區（縣）衛計部門核名以及相關政府部門對場地、消防、餐飲方面的排查，以取得相關證件，在民政部門進行法人登記，之后才能到區衛生健康部門申請備案，而區衛生健康部門會按照該機構設置的基本條件組織相關專家上門進行具體評分，分數合格才算備案成功、證照齊全，才能接受相關部門的監管與指導。

相比民非法人，以企業法人的身份申報嬰幼兒托育服務機構的步驟簡單很多，僅需要在工商部門的企業登記平臺上以“保育公司”或“托育式公司”的名義進行登記便可以申請法人身份了。和南京市有所不同，上海市還要求拿到工商執照的托育式公司必須經過托幼辦的再次審批才能營業。

2.機構舉辦過程中接受多部門共同監管

對于登記在冊且備案的嬰幼兒托育服務機構，政府會履行監管職責，在監管過程中常采用多部門共同監管的工作機制。南京市堅持政府指導、部門監管的原則，要求強化事中事后監管，結合日常檢查和各相關部門定期聯合執法兩種管理方式，規范托育服務機構在安全保障、衛生條件、人員資質以及保育服務內容等方面的管理。上海市則建立了市、區、街道三級綜合監管機制，市級層面搭建監管平臺系統，納入區級托幼辦和各個相關部門并賦予權限，在區政府相關職能部門和街道的統一組織下，形成日常檢查發現、歸口受理和分派、違法查處等各環節分工牽頭負責、共同履職的機制。單一問題由負責部門單獨解決。若發生多個違法事件或者是被舉報的問題，則由當地街道來牽頭各部門聯合執法。

（三）扶持保障機制：多方面提供保障

1.撥出專項財政經費，實行“以獎代補”

南京市和上海市均由財政撥出一部分專項經費，對符合要求的托育服務機構實行“以獎代補”。南京市為了全面實施0～3歲嬰幼兒早期發展行動計劃，2014年便成立了“0～3歲嬰幼兒早期發展均等化促進工程”獎補資金，通過“以獎代補”的方式，為育兒園、親子園、看護點提供標準不一的建成獎金和收托獎金。上海市財務部門承諾，對食品等安全措施到位、綜合保障各項工作較好且經過教育主管部門認證為“優秀”的托育服務機構，專項批準一定數額的財政經費作為綜合獎補。

2.推行政府購買服務，向家長提供普惠性嬰幼兒托育服務

針對1～3歲嬰幼兒的托育服務需要，南京市要求每年為家庭提供寄托于街道社區的體驗服務，街道社區通常向符合資質的托育服務機構購買服務。例如江寧區，每年撥出200萬～300萬元的專項服務經費用于購買服務。政府通過招標的形式，篩選出符合條件的機構來承辦親子體驗課或親子體驗活動。每個家庭每次親子體驗課費用為40元，每場親子體驗活動費用為700元，均由區、街道財政各承擔一半。通過政府購買服務的方式，南京市向1～3歲嬰幼兒家庭提供了公益性的托育服務，同時也在一定程度上為托育服務機構注入了資金支持。

3.提高從業人員素養，充實從業人員隊伍

嬰幼兒托育服務機構從業人員是支持嬰幼兒托育服務事業發展的重要人力資源。為了加強嬰幼兒托育服務機構人才隊伍建設，南京市和上海市均在政策上保證了從業人員的培訓機會。例如，上海市教委承諾對所有托育服務機構工作人員進行免費培訓，包括職業道德培訓、法制培訓、專業技能培訓等;南京市衛健委要求建立貫穿全過程的培訓機制，通過與高校和專業機構合作，開設嬰幼兒早期發展專業課程，組織相關人員參加分層次、分階段培訓，從而構建職前教育與在職教育相銜接的從業人員培訓體系。此外，為了鼓勵更多的醫生和護士進入托育服務機構，上海市衛生部門承諾，只要是進入托育服務機構工作的衛生工作人員都可以注冊成為醫師，并且可以在衛生系統中獲得職稱評定和評級，借此保障衛生工作人員的職業發展路徑，充實、穩定衛生工作人員隊伍。

4.利用公建民營方式保障機構用地用房

上海市和南京市均有一些公建民營的嬰幼兒托育服務機構。這些機構由街道、社區或是企業園區提供符合條件的土地房屋，提供托育服務的民營機構僅需要繳納低廉的租金甚至不繳租金。這既保障了公建民營機構的用地用房，也大幅度降低了機構運營成本。例如，南京市棲霞區某一街道，由街道在某一安置房小區中拿出600平方米的房屋，通過招標引入托育服務機構，為社區內3歲以下嬰幼兒提供全日制托育服務;上海市閔行區率先要求每一個街道至少有一家公益性質的嬰幼兒托育服務機構，街道同樣通過招標的方式選取高質量的托育服務機構，向其提供配套用房。

5.通過減免相關費用方式降低機構運營成本

為了鼓勵更多的社會力量興辦嬰幼兒托育服務機構，上海市率先在機構定性上將嬰幼兒托育服務機構認定為“公益機構”，為減免相關費用提供了依據。上海市發改委承諾托育服務機構用水、用電、用氣單獨計表，并實行居民價格;為鼓勵企業為內部人員開辦免費的托育點，稅務部門提出只要是企業設立的員工子女托育點所發生的費用，可按稅法規定作為職工福利費支出在稅前扣除，以支持企業辦托。

二、城市地區推進嬰幼兒托育服務的建議

在黨的十九大“幼有所育”的思想的指導下，我國必須重視3歲以下嬰幼兒托育服務體系的建構。〔6〕《指導意見》的發布，意味著嬰幼兒托育服務事業在國家政策上有據可依，事業發展也有了大致方向。當前南京市和上海市在城市地區推進嬰幼兒托育服務方面已積累了很多寶貴經驗，但也存在一些問題。研究者通過梳理兩地的已有經驗和對其存在問題的反思，提出要在全國發展嬰幼兒托育服務，應在多部門分工協作、各級政府分級管理、健全監管與扶持機制等方面多下功夫，建設嬰幼兒托育服務體系，推進嬰幼兒托育服務事業發展。

（一）依據事權和上級規定劃分各部門權責，明確主管部門牽頭、多部門協作的工作機制

嬰幼兒托育服務事業的發展涉及多方面的聯合保障，需要多部門明確分工，共同參與。《指導意見》從國家層面對促進0～3歲嬰幼兒托育服務事業發展的相關部門的職責進行了劃分，并要求“強化部門協同”。南京市和上海市均建立了主管部門牽頭、其他部門協同的分工協作制度，但是如何真正發揮多部門協同管理以及聯席會議制度的作用，還需深入探討。

首先，各地方政府部門應當謹遵《指導意見》，在省、市、區（縣）級別對主管部門和各協同部門進行權責的界定和劃分，衛生健康部門、教育部門、婦聯等遵守“誰審批，誰負責，誰管理”的原則，強化行政問責制。其次，在權責分工的基礎上，重視將多部門納入合作體系，切實解決政府內部相互推諉或重復行政的問題。最后，各級人民政府應當重視聯合相關職能部門和單位建立聯席會議制度，規定聯席會議制度的議事原則、議事范圍、議事程序、參與人員、紀律要求等相關內容，建立完善的舉辦和運行機制，用以研究和解決嬰幼兒托育服務事業中的重大事項，打破各部門之間的工作壁壘，形成工作合力，實現決策的民主化和科學化。

（二）健全省、市、區（縣）、街道四級管理層級，實現各級政府分級管理

嬰幼兒托育服務事業的發展需要健全從中央到地方各級政府的管理體制，建立上下疏通、職責分明的分級管理制度。

根據分級管理原則，國家層面負責制定指導性的政策文件，為全國的托育服務事業發展指明方向。省級政府部門負責主管本行政區域內的嬰幼兒托育服務事業發展工作，必須承擔起制定符合當地特點及趨勢的本土化具體政策的責任，為市、區（縣）級政府部門提供明確、可操作的意見，并負責考察省區域內部的實施情況。市、區（縣）地方政府應當正確解讀并嚴格執行省一級政策文件。市級教育行政部門不僅要承擔“上令下達”的功能，而且應當結合當地實際情況在省級政策征集意見稿時提出地區性的意見和建議，參與政策的制定，發揮市級行政范圍內的統籌規劃作用。區（縣）級政府部門應當確保各區（縣）的嬰幼兒托育服務事業管理工作有序開展。街道作為最終落實層，應當落實街（鎮）屬地責任，使嬰幼兒托育服務事業在街道、社區中良性發展。

（三）健全監管機制，實現托育服務機構的全過程監管

南京市和上海市均要求對已經登記備案的托育服務機構進行監管，并確定了適合本地情況的準入門檻、資質審批和備案程序。然而，目前監管還未成為一項日常制度貫穿機構舉辦的始終。一是兩地雖然均在準入審批環節對機構進行了評估和篩選，但機構申辦成功后，政府對于機構辦學質量、規范性等方面的常態化監管尚未在政策層面上完成明晰的設計。二是兩地的政策體系中均未涉及與監管相關的標準，尤其是規范辦學、師資、課程等軟實力方面的標準均未出臺。

促進嬰幼兒托育服務事業發展，各級各類政府部門應當合力健全從準入備案、常態化監管直至退出的完整的、具體可行的全過程監管機制。首先，從政策文件制定的角度，托育服務機構的全過程監管需要專門的督導評估標準作為依據，政府部門應當出臺督導評估辦法，明確督導評估內容與形式，確定托育服務機構在嬰幼兒管理、收費、從業人員管理等方面的規范細則。其次，應當健全托育服務機構全過程監管機制。一方面，嚴格篩選符合資質的托育服務機構，重視準入審批、登記備案環節，建立針對托育服務機構的多部門的登記審批、備案程序，實現部門內部程序的流通。另一方面，建立常規性監管制度，將托育服務機構的硬件和軟件評估納入動態監管。再次，應當充分利用網絡、宣傳欄等多種平臺，向大眾公布托育服務機構備案與監管信息，接受社會查詢和監督。最后，針對主管部門力量薄弱的問題，可充分依托現行完善的綜合行政執法體系，將主管部門納入綜合執法力量，整合歸并執法隊伍，從而加強對嬰幼兒托育服務事業的管理能力。

（四）多渠道、大力度扶持社會力量舉辦嬰幼兒托育服務機構

推進嬰幼兒托育服務事業發展的初衷是支持、配合全面兩孩政策。只有政府進行投入，才有可能落實公益性、普惠性的目標定位。目前南京市和上海市均已配套出臺了一些扶持措施，然而無論從托育服務機構層面還是政府層面，已有扶持措施的有效性尚待提高。為了鼓勵社會力量興辦嬰幼兒托育服務機構，尤其是普惠性嬰幼兒托育服務機構，應當以“政府引導、多方參與、社會運營、普惠可及”為原則，發揮中央預算內投資示范帶動作用和地方引導作用，拓寬扶持途徑，加大扶持力度，通過政府與企業之間的合作，擴大普惠性托育服務的有效供給。

首先，為保證對嬰幼兒托育服務的中央和地方財政投入的力度和持續性，應當將投入嬰幼兒托育服務事業發展的經費納入年度財政預算中，確保保留足夠的財政預算用以扶持相關機構。其次，通過促進各政府部門的內部協商，保證嬰幼兒托育服務機構的土地獲得、稅收減免等優惠政策得以落實，保障機構運營的基本條件，包括和住建部門、消防部門協調，將發展托育服務的各類用地納入國土空間規劃和年度指標，從城市規劃角度為托育服務機構預留符合要求的公共用地;和稅務部門、發改部門協調，確定普惠性托育服務機構在水電費、稅收等方面優惠政策的具體落實等。再次，拓寬補貼途徑，一方面以托位建成補貼鼓勵機構合規提供托育服務，另一方面通過提供質量評估補貼，根據監管結果對托育服務機構的辦托行為進行反饋，以分級財政支持或家庭育兒券的財政投入方式給予補貼，從而既確保機構獲得扶持的可持續性，又鼓勵機構不斷提升質量。最后，應當建立托育服務機構的軟實力支持體系，加快托育人才培養，并在師資隊伍、課程以及質量提升方面為托育服務機構提供業務指導和專業培訓，保障托育服務機構的規范發展。

參考文獻：

〔1〕楊菊華.論政府在嬰幼兒托育服務發展中的作用〔N〕.中國人口報，2017-08-16（3）.

〔2〕馮解憂，許巧年.南京市0～3歲嬰幼兒托育服務體系建設〔J〕.中共南京市委黨校學報，2018，（4）：100-106.

〔3〕吳蘇貴，錢潔，李顯波，等.進一步完善上海0～3歲嬰幼兒托育服務體系〔J〕.科學發展，2018，（3）：49-53.

〔4〕南京市人民政府.市政府辦公廳關于印發《南京市0～3歲嬰幼兒早期發展工作提升行動計劃（2017～2020年）》的通知〔EB/OL〕.〔2019-03-20〕.http：//www.nanjing.gov.cn.

〔5〕上海市人民政府.上海市人民政府印發《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》的通知〔EB/OL〕.〔2019-03-10〕.http：//www.shanghai.gov.cn.

〔6〕洪秀敏.新時代“幼有所育”的責任與使命〔J〕.教育發展研究，2018，（38）：3.