鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

摘?要：鄉(xiāng)村振興是我國在新時代提出的一項重大的國家戰(zhàn)略。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村社會至關(guān)重要的一種公共產(chǎn)品，是影響和制約農(nóng)村社會發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中必須要解決的一個重大問題。當前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，是制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵因素，也是當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進實施過程中一些地方政府必須直面的問題和挑戰(zhàn)。本文在對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府職能進行深入考察的基礎(chǔ)上，探索當前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中存在的問題，并提出行之有效的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;基礎(chǔ)設(shè)施;政府職能

中圖分類號：F320.3?文獻標識碼：A?文章編號：1008-4428（2019）12-0001-02

改革開放以來，我國經(jīng)濟、社會發(fā)展取得了長足的進步，但由于社會歷史的原因，城鄉(xiāng)差距在不斷擴大，農(nóng)村相對貧困問題長期沒有得到解決，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題愈發(fā)凸顯。為實現(xiàn)中華民族的全面復(fù)興與建成全面小康社會的目標，黨和政府非常重視三農(nóng)問題，事實上，改革開放以來我國已發(fā)布21個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。中央一號文件因其連續(xù)聚焦“三農(nóng)問題”，現(xiàn)已成為中央重視“三農(nóng)”工作的專有名詞。習(xí)近平在十九大報告中指出“三農(nóng)問題是關(guān)系國計民生的根本性問題”，并在此基礎(chǔ)上明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略我國對“三農(nóng)” 工作做出的重大戰(zhàn)略部署，由此，各級政府必須把解決好“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村社會至關(guān)重要的一種公共產(chǎn)品，也是影響農(nóng)村社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中應(yīng)當發(fā)揮主導(dǎo)作用，當前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后是影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵要素。由此，如何完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，以適應(yīng)農(nóng)村多元發(fā)展的現(xiàn)實需求、推進深度脫貧工作和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，是地方政府尤其是基層政府需要深入思考和解決的問題。

一、 當前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、教育及醫(yī)療衛(wèi)生等方面內(nèi)容，由于建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域多、范圍廣，政府在建設(shè)過程中必須要綜合考慮各方面的因素，在整個建設(shè)過程中要充分發(fā)揮自身職能，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理好整個建設(shè)過程，以實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)構(gòu)性平衡和資源的最優(yōu)配置。此外，基于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的一般性和由各地的實際情況不同所決定的特殊性，政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中毫無疑問應(yīng)該起到主導(dǎo)作用。由此，政府充分發(fā)揮自身職能，是確保農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的關(guān)鍵因素。

自習(xí)近平同志2017年正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國各級政府加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，各級政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的職能發(fā)揮有了一定程度的提升，廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施普遍有比較大的改善，這為農(nóng)村的建設(shè)提供基礎(chǔ)保障，也在一定程度上推進了“三農(nóng)”的發(fā)展。然而，在各級政府職能履行方面仍然還存在一些問題，缺位、越位和錯位現(xiàn)象時有發(fā)生。

（一）規(guī)劃決策過程中重績效輕實效，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目總體投入較少

政府作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，毫無疑問應(yīng)該在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，由于現(xiàn)有的管理體制以及地方政府績效評價機制等方面的問題，各級政府往往會偏好那些能夠彰顯自己績效的設(shè)施項目和上級下達的指標任務(wù)上，如能體現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展的工業(yè)園區(qū)建設(shè)、大型休閑廣場等，而不是根據(jù)各地的具體情況，因地制宜地進行規(guī)劃建設(shè)，農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展亟須改善的道路、教育及醫(yī)療等方面項目總體投入較少。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中也沒有充分尊重、聽取農(nóng)民的意見和利益訴求，從而導(dǎo)致一些工程建設(shè)背離了農(nóng)民的實際需求，淪為使用效率低下的“政績工程”和“形象工程”，成了名副其實的擺設(shè)，既不能改善民生、無法促進農(nóng)村發(fā)展，更無益于鄉(xiāng)村振興。

（二）政府規(guī)劃決策職能發(fā)揮不當，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供求失衡

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的初衷是要改善農(nóng)村生活環(huán)境，滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活的實際需求，但就當前的實際情況而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供求失衡現(xiàn)象還比較普遍，導(dǎo)致一些建設(shè)項目與農(nóng)民的實際需求相悖，農(nóng)民的實際需求難以得到滿足。筆者在一些地方實證調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村由于外出務(wù)工人員增加，農(nóng)民對教育的認識程度較低以及經(jīng)濟條件的限制，當?shù)卣畢s在沒有及時了解具體情況下撤村并校。此外，由于在教育資源的分配過程中過分傾向于縣城或中心城鎮(zhèn)，導(dǎo)致一些義務(wù)教育階段學(xué)生選擇輟學(xué)。而另外一些設(shè)施，如道路交通和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施狀況也沒有得到改善，農(nóng)村道路交通條件極差，農(nóng)村衛(wèi)生室數(shù)量過少且普遍存在醫(yī)療設(shè)備陳舊、醫(yī)務(wù)人員文化層次較低、年齡偏大等問題，難以滿足農(nóng)民的需求。而另外一些在廣大村民看起來并不是迫切需要解決的項目如文化休閑廣場和工業(yè)園區(qū)等，投入巨資建設(shè)完成之后卻長期閑置、空置，造成資源的大量浪費。

（三）政府監(jiān)管不到位，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度慢、質(zhì)量差

我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目通常都是通過招投標的方式外包給企業(yè)公司完成的，但在建設(shè)過程中既存在招投標不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，也存在驗收及事后監(jiān)管不到位現(xiàn)象。造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程普遍存在進度緩慢、工期延長及工程質(zhì)量低下等問題。“村村通”工程早在2004年就提出來了，包括公路、電力、生活和飲用水、電話網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等方方面面的內(nèi)容，是一項旨在改善農(nóng)村生活條件、提高農(nóng)民生活水平的民生工程。然而，筆者在實證調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)村村通鄉(xiāng)村公路不僅存在工期延長，且普遍存在豆腐渣工程，質(zhì)量嚴重不過關(guān)，一些鄉(xiāng)村道路建設(shè)由于招投標不規(guī)范、偷工減料以及后期疏于管理等方面的原因，使用半年一年就出現(xiàn)了路面開裂、橋梁垮塌等問題。而其他的諸如村村通水以及網(wǎng)絡(luò)等方面，要么只是停留在口頭上，要么就是完全交給企業(yè)按照市場規(guī)則運作，政府完全沒有投入。

二、 提升政府職能，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的對策建議

（一）拓寬民意反饋渠道，完善農(nóng)村“一事一議”制度

“一事一議”制度是基層治理實踐過程中一項重要的制度創(chuàng)新，也是被中央當成典型推廣并被實踐檢驗證明是基層治理有效的一項制度安排，其基本原則就是“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開”。盡管政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)當發(fā)揮主體、主導(dǎo)作用，但廣大農(nóng)民作為利益相關(guān)者，不應(yīng)被排斥在決策、建設(shè)以及管理的過程之外。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)的主體，是鄉(xiāng)村振興的主力軍。基于此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)盡可能地體現(xiàn)民意，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中必須要拓寬民意反饋渠道，讓廣大群眾參與其中，彰顯其主人翁的意識，各地還可以有針對性地制定適合本地實際情況的議事規(guī)則，除此以外，還應(yīng)當根據(jù)所議的具體事項采用不同議事策略，從而達到降低一事一議的成本的目的，真正做到“大家事，大家議，大家定”，讓“一事一議”制度真正落到實處，這也是讓農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目能真正體現(xiàn)民意，符合農(nóng)民利益需要的一項重要的制度安排。

（二）完善決策規(guī)劃及監(jiān)督管理程序，充分發(fā)揮政府的決策規(guī)劃及監(jiān)督、管理職能

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是農(nóng)村社會一項重要的公共產(chǎn)品，政府是主要出資方，毫無疑問，在保障農(nóng)民作為利益相關(guān)方的參與和知情權(quán)利，充分反映民意的同時，不應(yīng)否認政府的主導(dǎo)地位。如何完善政府的規(guī)劃決策及監(jiān)督管理職能，才是保證農(nóng)村基礎(chǔ)社會設(shè)施作為公共產(chǎn)品項目有效供給的關(guān)鍵。由此，政府不僅要在決策規(guī)劃環(huán)節(jié)中采取有效措施吸納民意，也要認真行使權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，改進招投標環(huán)節(jié)，采用多種形式的公示制度，如官方網(wǎng)站公示、政府公報公示、報刊公示等。此外，在驗收及監(jiān)督管理環(huán)節(jié)同樣也要真正做到公開、透明、公正。只有這樣，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才能真正反映民意，符合農(nóng)民現(xiàn)實的利益需求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能得以有效、有序推進。

（三）加強融資環(huán)境的建設(shè)

盡管政府是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的出資方，但就目前中國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀而言，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)牽涉的內(nèi)容過多、過廣，僅僅依賴政府投資還不能完全滿足農(nóng)村社會的現(xiàn)實需要，如何改善農(nóng)村社會投資環(huán)境，引導(dǎo)社會資本投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目上來，是新時代農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施必須要認真考慮的一個重要課題。社會資本不同于政府投資，它具有天然地趨利性，追求利益最大化是其本質(zhì)特征，只有預(yù)期收入比較穩(wěn)定且風(fēng)險系數(shù)較低的情況下，社會資本才會積極主動地流入到向具有公益性特征的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施市場領(lǐng)域。就政府而言，就是要改善農(nóng)村社會營商環(huán)境，采取有效措施扶持和引導(dǎo)社會資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括出臺系列優(yōu)惠政策、厘清政策模糊邊界，明晰產(chǎn)權(quán)制度，營造有利的投資環(huán)境等。

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作者簡介：

鄧研華，男，湖南邵陽人，博士，貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向：地方治理。