從傳統城市基層治理到現代城鎮化社區發展：70年的變遷與啟示

蘇愛萍

(山東省中國特色社會主義理論體系研究中心社科院基地，山東 濟南 250002)

2019年是中華人民共和國成立70周年，也是全面建成小康社會的關鍵之年。新中國70年的歷史進程波瀾壯闊，中國共產黨領導全國人民自強不息、團結奮斗，在艱苦創業中拼搏，取得了輝煌成就，在綜合實力、基礎設施、對外開放、人民生活、社會事業、發展戰略等各方面都取得了歷史性變化、歷史性成就、歷史性進步。社區是城市發展和社會治理的重要組成部分。社區治理與社區服務的質量直接關系到每一個居民的切身利益。“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要。”(1)《習近平在福建調研時強調 全面深化改革 全面推進依法治國 為全面建成小康社會提供動力和保障》，《黨建》2014年第12期。基層社會既是廣大人民群眾日常生活的共同空間，也是國家權力與社會力量交互作用的空間場域。新中國成立后，我國城鄉社區治理經歷了持續而深刻的變遷，基層管理體制經歷了一個由固定趨于變革、由傳統轉入現代的發展過程。國家權力對基層社會的改革與建設，形成了新的基層治理體系。隨著中國整體性社會的變遷，基層治理成為現代治理的重要環節。城市基層治理在整個社會的治理結構和治理體系中發揮著重要作用。伴隨著經濟體制、政治體制改革的不斷發展，城市基層的功能發生了歷史性的變遷，城市基層社區管理體制也經歷了一個從傳統到現代，從固定到變革的過程。基層治理模式不斷創新，國家治理現代化不斷推進，人們對社區服務、社區建設、社區治理的認識和實踐也實現了重大歷史突破。站在新的歷史起點，系統梳理70年來城市基層治理的歷史進程，總結基層治理改革創新經驗，思考基層社會治理向多元治理的發展方向對于基層社會的穩定和發展、對于現代化的實現和社會主義事業建設的勝利發展具有重要理論價值。

一、城市基層治理的歷史變遷

新中國成立后，社會管理體制經歷了由統治到治理、由黨政集權到分權參與、由管制統領到協商服務、城鄉二元到城鄉一體化的發展過程。建國初期社會管理被納入到經濟管理之中，社會生活也隨政治經濟一同納入到計劃當中。計劃體制下的社會、經濟生活統一由黨政集中領導。政府分配社會資源，組織供給公共服務產品，城市實行一元化社會管理。改革開放建立了社會主義市場經濟，我國的城市基層社會管理體制經歷了從“單位”管理模式向“單位—社區”治理模式的轉變，最終形成了以社區制為核心的治理模式。21世紀，中國進入城市帶動鄉村發展的新時期。城市社區居住的流動人口增多，戶籍制度改革使農民身份逐漸變為城鎮居民，城市管理機制取代農村運行機制。城鎮數量增多、居民人口增多，需要一種新的組織形態承擔社會整合的功能，探尋一種新的城市社區管理模式已經刻不容緩。

(一)城市基層管理體制的初建探索

建國初，廢除了封建保甲制度后，杭州、天津、北京等地居民先后自發成立了“居民委員會”或“居民小組”等群眾性組織，協助政府推進民主改革、開展優撫救濟等工作。1953年北京市委書記彭真向中央建議設立居民委員會，明確其性質是群眾性自治組織而非政權組織。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，首次以法律形式明確了居民委員會是群眾自治性的居民組織，為居民委員會的建設和居民自治的發展奠定了法律基礎。此后，全國各大城市普遍建立起了街道辦事處組織，這是我國政權基層組織的雛形，為我國城市公民組織生活進行了各種試驗和大膽探索。到 1956 年底，統一、規范的居民委員會在全國范圍內建立起來，但是，由于缺乏社會主義建設的實踐經驗，城市基層治理結構沒有得到健全和完善。此后居民委員會的管理職能日趨政治化，并被人民公社所取代。街居制和街道成為城市基層政權輔助性制度，未能成為城市基層治理的主體制度。

(二)城市基層管理體制的正式設立

黨的十一屆三中全會拉開了中國體制改革的序幕，我國進入社會建設的恢復、探索、發展時期。單位體制走向衰落，漸漸退出歷史舞臺。1978年第五屆全國人民代表大會通過的《憲法》撤消了文革時期“街道革命委員會”制度，城市基層的街居制也開始進入恢復和重建階段。1980年，全國人大常委會重新頒布了《城市街道辦事處組織條例》《城市街道辦事處組織條例》《治安保衛委員會暫行條例》《人民調解委員會暫行組織條例》，在有益經驗指導下，城市基層治理發生了深刻變化。全國各地區縣恢復設立了街道辦事處、居民委員會，實行黨政分開、政社分開，政府職能轉變，現代化企業制度的建立和城市化的發展，城鄉社會治理體制不斷變化。取消了城市人民公社、街道革委會和革命居民委員會，基層社會治理重新得到重視。街道辦事處主導了市場經濟，興辦起了一批中小型的加工工廠和生活服務型行業的企業，以解決社區內無工作待業閑職在家居民、增加家庭經濟收入，穩定社會保障民生等問題，標志著街道辦事處的經濟職能從此開始發揮作用。“1982年《憲法》明確了‘城市居民委員會’的性質是‘基層群眾性自治組織’，任務是‘辦理本居住地區的公共事務和公益事業、調解民間糾紛，協助維護社會治安，并向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議’，城市基層治理有了法律保障。”(2)陳家剛：《基層治理》，中央編譯出版社2015年版，第25頁。城市基層以居委會為載體的社區民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，已成為實現城市基層民主治理的必由之路。根據城市的現實情況，規定居委會可以舉辦有關的服務事業，開展便民利民的社會服務活動。為居委會適應城市經濟社會的發展需要、調整提供了法律基礎。在計劃經濟時期的城市基層社會以單位制為主體、街道制為輔助基本管理模式，現逐步轉向街居制為主、單位制為輔的城市基層治理格局，這標志我國的居民自治進入了新的發展時期。

(三)城市基層管理體制的轉型發展

城市基層治理與市場經濟的發展有著相當的同構性，單位人轉化為社會人，下崗工人和農民工進入社區，城市基層治理也隨之調整，由社會管理轉為社會治理。20世紀80年代我國經濟活動的焦點轉移到招商投資和企業服務行業上。1984年，民政部在漳州會議上提出，把社會福利事業要從單一封閉的國家包辦體制轉向國家、集體、個人合辦的多元體制，面向全社會、多渠道、多層次、多形式開展社會福利事業。同年10月，十二屆三中全會提出以城市為重點的經濟體制改革，街道辦事處以經濟發展為主導工作。1986年民政部首次提出，要在城市開展社區服務工作。1987年民政部倡導社區服務理念并在城市普及，社區服務不斷發展深入。街道的經濟工作促進了就業，解決了居民家庭的經濟問題，提高了生活水平，保障了民生，激活了市場活力，促進了經濟繁榮。20世紀80年代后期，街道辦事處逐漸減少了直接投資經營，經濟工作重點轉向招商引資和企業服務。1989年通過的《居民委員會組織法》，確定了城市社區居委會與農村村委會一樣屬于我國居(村)民的群眾自治組織，實行自我管理、自我監督、自我服務。居民委員會作為群眾自治組織，地位和性質有了明確規定，理順了群眾組織與行政職能之間的界限和自治權。對居民委員會和工作人員的工資和生活補貼有明文規定，確保居民委員會在硬件設置有良好的匹配。全國各地城市廣泛開展社區服務活動，建立了社區協調領導機構，形成了一套責任明確、運行有序的管理體系，建立社區服務隊伍，建設社區服務設施，形成了社區服務發展規劃。然而，街居制的恢復和重建并沒有完全滿足城市居民的日常服務要求。1991年，民政部指出社區服務的基礎是推進城市社區建設，要將社會和社區的發展推向城市基層工作的前臺，成為以社區建設為基礎的城市基層管理體制改革提出新理念和政策基礎。至此，改革的重點從農村轉移到城市，改革的方法從政策調整轉向體制機制改革，城市基層民主治理被提升到黨和國家戰略發展的高度。到1993年底，全國大約有80%以上的城市街道開展了社區服務工作。1995年，上海市選擇10個街道進行綜合改革試點，積極探索創新社會主義市場經濟條件下的城市管理新途徑，著力理順市與區、區與街道的管理職能，配套出臺了《上海街道辦事處條例》，推動社區建設和管理體制的建立和完善。探索新型體制“兩級政府、三級管理、四級落實”治理模式，構建了城市社區自治的框架，具有一定的超前性。這一做法和經驗在全國產生較大影響。在1998年國務院新一輪機構改革計劃中，民政部在原基層政權建設部門的基礎上，設立了基層政權和社區建設司，重新整合社會服務工作職能力量歸屬，社區建設成為政府的一項特殊行政職能。以街道、社區管理體制改革為突破口，組織開展了社區建設實驗區和全國城市社區建設示范活動，創新基層社會管理體制機制。山東省青島市四方區瑞昌路街道辦事處第二、六居委會為城市社區直選拉開序幕。北京、寧波兩市的居民委員會直接選舉產生了巨大的影響，是基層民主從農村走向城市的里程碑。2009年民政部頒布了《關于建立“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動的通知》，規定了建立城鄉社會建設全覆蓋試點的五個標準：領導協調機制、社區建設全覆蓋試點。城市建設規劃、社區綜合服務設施、社區服務和社會管理。

(四)新時代城市基層治理的發展新格局

黨的十八大召開后，社區建設內涵明晰，從社會管理到社會治理，標志著基層社會領域實現了從基層管理到基層治理的新飛躍。以習近平為核心的黨中央高舉中國特色社會主義偉大旗幟，開辟了治國理政新境界，部署國家治理體系，謀求治理能力現代化。新時代的治國理政新實踐對城鄉社區治理體制機制實施了重大的改革與突破，為增強城市社區服務功能，提出“在城鄉社區治理中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”。(3)《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版，第25頁。創新基層治理體制，改進基層治理方式，提高基層治理水平，實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動，打造共治、共建、共享的治理格局。城市社區是集管理、服務、自治于一體的社會單元，共治、共建、共享的治理格局強調社區治理體系網格化建設，基層政府、社會組織、社區業主等主體圍繞公共事務進行合作與協商，推動社會治理重心向基層下移，標志著基層社會治理在國家治理體系中具有重要地位。習近平在社區治理的重要論述中，從認識論和方法論上系統回答了“怎么看”“怎么辦”“怎么干”，解決了社會治理的定位、使命和內在結構以及抓手的問題。2014年《國家新型城鎮化規劃》，《智慧社會建設指南(試行)》，將智慧城市作為城市發展新模式，要求大力推進智慧城市建設。爭取到2020年，將有50%以上的城市社區實現智慧社區的標準化建設，建立可持續發展的城市基層治理體系和智能化社會服務模式。2015年頒布實施《關于加強城鄉社區協商的意見》，將城鄉社區協商機制納入了制度化、規范化和程序化的軌道，使之成為實現基層社區居民自治的根本途徑。居民參與社區事務管理的積極性高漲，協商的民主氛圍濃厚，社區居民主要通過議事協商、決策協商、管理協商、監督協商等方式實現合理訴求和解決合法權益的有效維護。同年，民政部和中組部聯合印發了《關于進一步開展社區減負工作的通知》，啟動了新一輪社區居民委員會減負增效具體改革措施。這輪改革的重要特點，就是全面推行“社區工作準入制”，建立健全社區權力正負清單制度。2017年頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，成為新時期推進全國社區建設的綱領性文件和行動指南。要健全完善城鄉社區治理體系，提升城鄉社區治理水平，不斷加強城鄉基層工作，推動社會治理的重心向基層下移。突出組織政治功能，增強社區文化引領能力，強化社區矛盾化解能力。明確了改革發展的方向和重點任務，為今后進一步加強社區建設指明了方向。總之，新中國建立70年來，國家與社會的關系從對立走向統一，從“強國家—弱社會”邁向“強國家—強社會”的新時代，治理體系也隨之而變，走向現代化。

二、城市基層治理變遷過程中取得的成就及特點

黨中央多次強調堅持和完善城市基層自治制度，為城市社區治理提供重要的政策指導和理論支撐。在推進城市社區建設中，城市社區自治制度地位不斷提高，基層治理在民主制度建設、基層保障條件及城市基層協商民主等方面，取得長足的進步，城鄉社區治理取得了積極的成效，基層治理及其體制改革創新取得重大突破和全面進步，較好地適應城鄉社區發展變化的新形勢，“滿足居民日益增長的多樣化需要，民生服務保障穩定提升，促進了社區和諧穩定，為社會治理奠定了良好的社區基礎。”(4)龔維斌：《改革開放40年中國社區治理的回顧與反思》，《社會治理》2018年第8期。

(一)基層管理體系的政治效應與經濟導向凸顯

建國初期，黨中央就已有效地治理了城市基層，建立城區基層政權機構——區政府、街道辦事處、居民委員會層級式行政管理體制，為基層治理建立了組織基礎。以單位制作為城市基層社會組織主體的構建，以街居制對城市基層管理性組織進行重新的定位。依托于單位框架的街居制是建國初期計劃經濟大背景的城市基層治理模式。中國政治體制開始由傳統向現代轉型，堅持以人為本，保障居民福利，發動居民參與政治，與人民政府有效溝通。廢除舊的社會團體組織，構建了具有中國特色的城市基層社會組織體系，實現了社會的全面整合，成功完成對城市的社會治理和社會改造，重新建立新的人民群眾團體，保證了國家對社會高度的整合，保證了城市政權和社會穩定，集中力量發展經濟，把舊社會混亂分裂的城市改造成為社會主義的新型城市。

(二)基層治理制度在建設與改革中不斷完善

改革開放是我國基層治理轉型的關鍵時刻，以鄧小平為核心的第二代領導集體帶領下，有效開展社會治理，初步建立符合國情的現代社會管理體制，構建一套較有效的治理模式。此后歷任領導集體都在改革開放的實踐中繼承和發展了鄧小平社會治理思想，“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”(5)《中國共產黨第十七次全面代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第29頁。，指出社會的穩定發展必須要正確處理事關全局的重要關系。治理主體由單一主體向多元主體過渡，城市治理不再由政府包辦，社會力量進入治理領域，街道和社區在城市治理中的地位上升。各級地方政府開展社會治理創新實踐，社會治理不斷發展，在政府治理能力建設、社會自治和多元共治等方面都取得了較大成就。

1.基層協商民主制度化，城市民主發展顯著

社會主義協商民主是人民民主的重要實現形式，“開展基層協商民主，推進基層協商制度化”是發展社會主義民主的重要內容。城市基層民主制度建設在城市社區建設過程中取得顯著的進步，人民當家作主是社會主義民主政治的本質與核心。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》指出：“城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自組織”(6)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，中國法制出版社1998年版，第9頁。，規定城市居民委員會具有基層性、民主性和法治性三個層次，為基層自治提供了法律保障。民主管理的范圍不斷拓寬，城市基層民主治理以居民委員會為載體，實踐城市社區民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。加強城市社區居民對基本的民主管理的認識，促進城市基層社會生活共同體的建設。民主監督穩步推進，拓寬民主監督的渠道和途徑，創新民主監督的方式，提高城市社區治理的時效性和透明性。青島、寧波、上海等地的直選實踐，標志著民主自治思想在中國城市基層治理中得到具體運用和發展。城市社區的換屆選舉程序更加嚴格規范，為提高換屆選舉參選率、競爭性，提出了新的解決方案。如采取書面大會的方法，以書面選票進行換屆選舉，微信群等渠道作為監督，解決了業主沒有時間當面投票的困難，提高了競選效率和參選率，社區的程序民主理念能夠得到進一步的鞏固，居民的政治參與意識、能力，均有較大的提高。基層選舉培育了居民的政治參與意識與民主素質，保證了選舉的公平性，完善了選舉機制。改善了基層干部與群眾的關系，鞏固了執政黨的政治基礎，提升了基層黨組織的影響力，為實現民主與法治社會打下了堅實基礎。作為選舉民主的補充，基層協商民主也得到廣泛應用，有助于破解民主選舉與民主治理的脫節，推進基層治理現代化，豐富協商民主的實踐形式，強化治理理論提升，極大地保護和促進居民自治的發展。

2.深化行政體制改革，政社整合，推進治理資源向基層下移

依法行政將行政管理活動納入法制化軌道。建立適應市場經濟體制的行政管理體制，令政府結構得到優化和完善。城市社區既是國家行政權力的末梢，又是基層自治的起點。對此，必須注意整合政府、社會多方資源，使國家治理與居民自治形成良好互動關系。明確政府與社會的邊界，給基層城市自治組織以應有的發展空間，避免政府過度介入，侵犯社會空間。轉變政府職能，以服務居民為導向，推動服務型政府建設，以此為基本原則解開基層政府改革困局，對辦事流程、職責同構等問題加以重新審視。將治理資源下沉到基層，以適應基層社會的實際需要，為城市社區居民提供專業、多元的社區服務。

(三)社會基層治理由管制模式轉型為服務模式

現代社會治理是一種公共治理、民主治理、多維治理。社會治理的本質是建立多維度的參與式治理結構，而不是加強嚴格的行政管理。以人為本的治理理念，重視人民的訴求，政府模式基本完成了從管制模式到服務模式的轉型。政府政策更加注重長效化、科學化、體系化、制度化，著重推動基層自治實踐，促進社會治理創新。支持社會組織的發展，由社會組織提供公共服務，促進社會和諧有序發展。

1.多措并舉提高基層社會治理水平

改革開放四十年成果豐碩，社會經濟發展迅疾，這要求基層治理也迎頭趕上，達到相應的水準。習近平提出“要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”(7)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第49頁。這為新時代基層治理發展指明了方向。對此，應從四個方面全面著手，從政府層面大力支持社會組織發展，以服務為本，在民生領域建立較為完善的空間體系和直接為社區居民提供便利的服務網絡，整合政社資源并下移基層，實現公共服務資源的整體下沉。推進法治建設，加強法治宣傳，樹立與社會治理相適應的法治理念，法治導向、營造法治環境、依法治理、依法自治。利用互聯網時代的新變化進行決策管理，引入人工智能、大數據等服務，提升治理效率和方法創新。加強基層治理人才建設，壯大多元共治力量，培訓基層公職人員，促進基層治理的專業化。

2.創新城鄉融合機制，加快公共服務均等

當下我國仍處在城鄉分治階段，城鄉差距較大，資源分配差異明顯。為維護社會公平正義，提升資源利用效率，打造開放流動的社會，城鄉基層一體化治理已刻不容緩。充分利用改革試點有利條件，持續推動體制、政策、實踐等全方位的創新。新時代鄉村振興戰略提出城鄉融合思想，改革重心向村級下移，努力提升農業農村發展水平。大力推動戶籍制度、土地制度等改革方案，為城市服務延伸下鄉提供政策保障。讓農村轉移人口基本享受城鎮基本公共服務，完善住房和社會保障制度，銜接老年醫療制度及隨遷子女受教育權政策，落實就業者公共服務政策等等。基本縮小城鄉之間的差異，構建城鄉公共服務均等化體制，讓每個公民都能夠受惠于現代化建設的成果。

(四)城市基層社會治理新格局初步形成

黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一屆領導班子，高度重視城市社區治理現代化，為城市社區治理提出了新的要求，指明了發展的方向，這標志著我國社會治理體制機制的改革與創新進入新的重要發展時期，以人民為中心打造社會治理格局在實踐城鄉社區體制機制方面的改革與創新，已取得重大進展和突破，使社會基層進一步釋放了生機與活力，有效地促進了社會文明進步和安全穩定。

1.牢固樹立起以人為本、服務為先的理念

新時代社區治理實踐，首先是加大社區服務的工作力度。社區服務是對社區居民的服務，是居民的需求，建立共建共治共享的供給機制，這也是社區服務的立基之本。社區居委會圍繞社區建設和社區服務提升的現實需要，在社區基層治理發揮積極作用，在宣傳貫徹法律法規、促進社區精神文明與環境衛生、幫助老年人生活及娛樂等均有相應的措施。針對社區服務資源不足，建立了社會服務中心和社會組織培育站。社會服務資金以自籌為主，社會捐助、社會服務盈余為補充。通過政府購買形式，委托專業社會服務機構到社區開展服務，吸納專業化社會組織力量服務居民。二是加大資源投入，建設社區社會組織綜合服務平臺，建設社區居民活動中心、養老服務站、志愿者協會，為社區居民提供精準有效的服務和管理。社區服務發展與社區文化交融一體，形成更豐富的形式。

2.以黨的建設引領社區治理

城市基層社區治理與基層黨建結合起來，發揮黨的引領作用，推動社會治理創新，為社區居民謀福利，形成良性循環。黨組織對城市基層治理模式起到良好的引導作用，對居民委員會的工作起到有力的支持作用，與居民自治形成有效融合。城市社區走上業主自治實踐、探索治理模式，與基層黨組織的引導和支持密不可分，確立了公平公開公正的民主決策和制度程序監督的民主管理模式，建立起居民安居樂業的和諧小區。早期城市社區面對物業服務公司的侵權行為在建立業主委員會進行依法維護權益過程中遇到不少困難，往往依賴于社區黨組織的統籌、梳理、調解。正確處理好黨組織與社區自治的關系，特別是注重黨的領導權與社區居民自治權的分寸關系，避免“不作為”和“濫作為”，是探索黨組織參與社區建設的新機制關鍵，是社區善治的創新。堅定不移地走群眾路線，擴大基層黨組織的輻射范圍、影響力，實現“群眾在哪里，黨支部就在哪里”。把握基層黨建機制與社會組織的有機關聯，探討社會組織黨建的創新之道。堅持抓保障、抓平臺、抓引領，多措并舉，有效促進社會組織黨建工作健康快速發展。社會組織中黨組織的集中建立，是社區積極探索促進科學發展、促進社會和諧、促進社會進步的重要舉措。是社區擴大和壯大黨員隊伍，社會組織體系更加健全完善，運轉機制更加科學規范，社會評價有序穩步提升的工作目標。堅持黨的指導，堅持改革創新，在社會組織的社會管理系統和管理能力的現代化進程中發揮更好的作用，確保黨的社會組織的影響力和戰斗力。著力發揮黨員的模范帶頭作用，在社區治理中起到良好影響。

3.以社區文化推動城市基層治理實踐

隨著城市基層社區建設快速發展，在滿足城市居民物質需求的同時要補足精神文化需求的短板。黨中央對城市社區基礎設施建設，不斷提出新的指示意見。最新頒布的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》、《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，為城市社區善治指明了方向。覺的十八大以來，各地政府給居民自治、社區運行提供良好條件，高度重視城市社區基礎設施建設問題，建設了大批服務中心、文化活動室、衛生室等場所，依托其開展社區文化建設。社區文化是社區服務體系建設的重要內容，中華優秀傳統文化與城市社區精神文明建設進行宏觀結合，營造社區的良好文化氛圍。推動城市社區協商理念。在中華優秀傳統文化精神的啟發、引導下，打造城市社區的治理理念與生活方式。比如北京的“樂和社區”模式倡導可持續發展的價值觀，是傳統理念應用于城市社區治理的典型案例，其生活理念是優秀的傳統思想觀念、行為方式可以輔助現代基層治理，有助于形成共識、促進和諧。結合當地文化傳統，提倡家訓家風建設，弘揚高尚道德，對社區居民的生活面貌起到影響和指導作用。中華民族自古以來重視家教、家風。濟南市基層社區注重評選道德模范，街道、社區設置了道德模范的宣傳欄，展示身邊居民的先進事跡，包括個人修養、家庭倫理、公共道德等方面。注重發揮榜樣的模范帶頭作用，對優秀人物、模范家庭都是非常好的宣傳和激勵。建設文化學習型社區，既滿足了人們日益增長的精神文化、強身健體的需求，又增強了居民的社區認同感和歸屬感。

三、對建國以來我國城市基層治理的思考

建國以來我國城市基層治理的變遷，與政治、經濟、社會、文化等各要素密切相關，不同要素的交織的合力所產生的推動作用，形成了時代變遷的路徑，有助于理解社會變革如何可能，將來如何。社區治理是現代化進程中的一個具體戰略手段，是未來社會發展所企盼達到的預期目標。隨著基層治理體制機制從街居制轉變為社區制，國家單獨承載的一大部分社會職能逐漸轉移到基層社區，單一的政府管理體制已難以處理一系列的社會服務與社區福利等問題。城市治理由“城市”向“社區”演變，其原因是快速城市化導致城市社區分化及居民身份的異質性。新時代社會治理提出了新要求，打造共建共治共享的治理格局。多方參與、互動協商、利益調和、系統持續是推進城市社區治理的要素。多方治理主體、多方治理方式、多重治理目標、多樣治理內容是中國城市基層治理的發展方向，是城市社區治理走向“善治”的根本。

(一)堅持以人民為中心，使人民真正當家作主，具有自我服務、自我管理、自我監督的能力

人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征。發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益。“新時代社會主要矛盾發生深刻變化，從‘物質文化需要’到‘美好生活需要’”(8)唐曉陽：《在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列》，《嶺南學刊》2018年第3期。，必須貫徹以人民為中心的發展思想。習近平指出“人民對美好生活的向往，就是我們奮斗的目標”，“增進民生福祉是發展的根本目標”，以“建設具有中國特色的社會主義社會治理體系”， “推動社會治理重心向基層下移”“打造共建共治共享的社會治理格局”，說明了推動治理格局建設、完善社區治理體系的在新時代的重要性。必須大力推進社區治理，為黨的執政打下堅實的基礎。以人民需求為導向，優化社區服務，必須加強基層工作，服務居民生活，令居民能夠在日常生活中感受到改革發展的偉大成果。在全面建成小康社會決勝階段切實推進社區治理，這是國家治理體系的核心內容，事關基層穩定。社區治理有關于黨和國家的穩定安定和長治久安，也是建設中國特色社會主義事業不可或缺的核心環節。社區是社會治理的最小單元，在社區治理中保證居民權利，促進社會公益，惠及人民，這正是黨的十九大報告所說的“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”(9)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第45頁。。

(二)發揮基層黨組織的主導地位與領導作用

基層治理，關鍵在黨，重心在基層。黨組織要對治理模式起到良好的引導作用，對居民委員會的工作起到有力的支持作用，與居民自治形成有效融合。城市社區治理只有堅持黨的領導，創新社區基層黨組織的凝聚力和戰斗力，樹立發展新理念，確保社區治理沿著正確的政治方向前進，鞏固和完善城市基層自治制度，保障業主的利益，有效實施多元治理。推動社會治理重心向基層下移，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。基層黨組織與政府，街道辦事處、社區居委會、業主委員會、物業服務企業等都是城市基層自治相關的主體，這些主體機構為城市基層社區穩定提供保障，對社區治理的實踐發揮著重要作用。街道辦事處和社區居委會為主體基層直接面對服務群眾，基層社會治理水平的高低直接反映和決定著國家的社會治理水平。發揮基層黨組織的領導作用，建立黨群服務站，以黨支部為核心，推進街道和社會管理體制改革，真正把社會服務與城市職能向基層下移，發揮街道辦事處和社區公共服務、統籌轄區治理、組織綜合執法、指導社區建設等職能，加強街道辦事處對社會服務與城市管理的綜合協調作用，進一步推進街道政務服務中心建設發展。鞏固黨的執政基礎，加強黨內民主建設，以社區黨組織為核心，理順社區居委會、業委會之間的關系，充分發揮基層黨支部的橋頭堡作用，彰顯社區治理的生命力和創造力，落實到社區治理的各項工作中，促進中國特色社會主義的城市基層社區健康發展。

(三)加快構建自治、德治、法治的基層社會治理模式

城市基層治理，首先在于確立街道辦事處的權力職能。要理順街道辦事處與相關政府部門、社區組織的關系。城市居民自治的良好實踐，需要法治作為保障和約束，也需要街道辦事處的指導。近年來以自治和維權名義開展的業主維權行動，證明業主與開發商、物業公司、業主委員會存在錯綜復雜的利益矛盾。國務院頒布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，是解決住宅小區業主自治的困境的最佳途徑。文件政策性的指導小區業主自治，指出應促進業主委員會制度化、規范化建設，讓廣大社區居民增強自我管理意識與政治參與意識，培育居民法治意識、民主意識，依法自治。在城市自治的實踐中，居民的依法自治能力和自我管理能力得到提升，居民群眾明確自己的權利和義務，依法按規參與基層社區治理，推動了社區治理的法治化。住宅小區業主自治的運行需要有法治的約束和保障，應嚴格依照法律法規規定居民自治的權利與限度。把不應歸屬居委會、業委會和物業企業的工作，由政府職能部門把控，加強依法執法力度，制定細化的業主組織條例，規范業委會的運作，懲處違規違法的行為，堅持法治精神，維護法律的尊嚴和權威。德治源于傳統，經現代轉化，是善治的基石。道德約束是一種非制度性的規范，可以作為社區法治的補充，在社區治理中發揮作用。將中國傳統社會治理模式在社區建設和發展過程中進行創造性轉化，注重居民公約的規范和教化功能，注重家庭在社會治理中的基礎地位，保障基層社區社會的穩定，不斷提高和“培養居民的參與意識、公共意識、責任意識、規則意識、誠信意識和合作精神”(10)湯晉蘇：《開創新時代城鄉社區治理新格局》，《社會治理》2018年第9期。，充分發揮在社區治理中的精神支撐和凝聚力的重要作用，實現自治、法治、德治三者相互促進，相互補充。

(四)城市基層治理人才的建設與培養

基層治理需要相應的人才建設，完善基層人才遴選機制，加強干部隊伍規范管理，嚴格進行候選人資格審查。有效預防選舉過程中出現的不正之風，嚴厲打擊各類干擾破壞選舉的違紀違法行為，中組部多次發布紀律通告，對基層換屆工作提出要求，對違背紀律者“零容忍”，形成正風肅紀高壓態勢。重點把握換屆選舉的關鍵環節和程序流程，切實保證換屆選舉工作能夠公平、公開地進行，選舉規范有效。要吸收更多優秀人才加入基層治理隊伍，確保基層換屆選舉能夠選出好人、選出能人。基層社區干部隊伍年輕化、專業化，隊伍規模和質量逐步提升。社區“兩委”班子人員結構進一步優化，活力進一步提升，成員年齡、知識結構更趨合理，這標志著越來越多高學歷、年輕活力的青年加入進新一屆居委會班子來，有利于以更高昂的激情和能力，為社區居民做好事、做實事。精選一批優秀的高校畢業生到基層社區就職，改善社區居委會班子成員構成，為社區居委會建設注入新的生機和活力，大大提高基層社區干部的素質，發揮大學畢業生自身的專業知識，為城市基層社區發展提供新的增長點。對一些重點貧困社區，要充分發揮省派第一書記的核心引導作用，建設過硬支部，開展精準扶貧，提升治理水平。