“重稅控煙”的負面影響及其啟示

□蔣 淼

[內容提要]稅收和價格作為公認的最有效的控煙措施，在世界范圍內被廣泛使用，但盲目的以“重稅控煙”也會引發嚴重的社會問題。我國的煙草稅經過幾次重大調整，稅制結構和稅負水平都趨于合理，此時，若貿然提高煙草稅，必然會增加企業稅收負擔，影響卷煙工業的發展，也會損害吸煙者的權益，有違稅收公平原則，還可能會滋生腐敗甚至引發犯罪。因此，我國在設計煙草稅時，要在落實稅收法定原則的同時，正視上述負面影響，綜合考量多種因素，力求法律效果與社會效果的統一。

一、問題的提出

煙草在世界范圍內被廣泛消費，而現代的醫學研究表明：煙草中存在數百種有害物質，會造成疾病、殘疾和死亡，因而控煙也就成為了世界各國的共同任務。我國是煙草消費大國，有超過3億的吸煙人群，約為世界煙民總數的1/3，每年消費卷煙制品超過5000萬箱，接近全球總量的1/2，這一系列數據顯示控煙在我國更具有緊迫性。在諸多的控煙措施中，世界衛生組織認為價格和稅收是最有效的控煙方法，因此自2006年《煙草控制框架公約》對我國生效至今，我國煙草制品持續提稅，但煙草消費仍舊居高不下，在此背景下有學者提出，中國控煙的下一站仍然是提稅。但提稅是否真有必要？重稅能否有效控煙？又會帶來哪些負面影響？這些都是我國煙草稅調整需要正視的問題。

二、我國煙草稅的歷史沿革

我國煙草課稅歷史悠久，最早可以追溯至明朝末年，此后經過歷代調整，直到1994年分稅制改革以后，我國才建立起比較完備的現代煙草稅收體制。根據學界通說認為，煙草稅有廣義和狹義之分，廣義上的煙草稅是指對煙草生產和流通環節征收的所有稅，包括煙葉稅、消費稅、增值稅、進口關稅、城市維護建設稅及教育稅附加等；而狹義的煙草稅則特指對煙草產品征收的消費稅。[1]一般來說，“重稅控煙”指的是對卷煙消費稅的調整，即狹義的煙草稅，并不涉及其他稅種。以我國為例，過去三年，中國煙草每年稅利總額都突破萬億，這其中卷煙消費稅更是起到了決定性的作用，而且消費稅

屬于對特定產品征收并且最終都轉嫁給消費者，所以通常認為只有對卷煙消費稅的調整才能起到“寓禁于征”的效果。因此，本文的研究對象主要為卷煙消費稅，即本文所稱的煙草稅。

(一)我國煙草稅的幾次重要調整

1994年，為了適應社會主義市場經濟的發展要求，我國實行分稅制改革，這是我國財政體制的一次重大調整，為此后中國歷次財稅體制改革奠定了基礎。此次改革廢除了原有的產品稅這一稅種，對卷煙產品改征增值稅和消費稅，并對稅率和稅收分享比例做出調整。規定增值稅為中央與地方共享稅，稅率為17%，其中75%為中央稅，25%為地方稅；消費稅為中央稅，其中進口卷煙和一類卷煙的消費稅率是45%，雪茄煙及二類以下卷煙消費稅率為40%。同時為了緩解地方財政的壓力，保證地方的既得財力，此次改革還規定了稅收返還的具體措施，即以1993年為基期年，以1993年中央政府從地方政府凈上劃的稅收數額為返還基數，此后逐年遞增，全國增值稅與消費稅總額每增長1%，中央財政對地方稅收返還數額將增加0.3%。[2]

1998年，為了解決低檔煙生產供不應求的局面，國務院對卷煙消費稅做出調整，將卷煙消費稅的差別稅率由兩檔調為三檔。其中將一類卷煙45%的消費稅率上調了5%；二類和三類卷煙維持原有的40%稅率不變；四類和五類卷煙的消費稅率則在40%的基礎上下降了15%。[2]國務院擬通過高檔卷煙提稅，低檔卷煙降稅的方式來促進低檔卷煙的生產，此舉雖然使得一些中小規模的卷煙廠得到喘息的機會，但明顯不利于后來煙草行業產業結構的升級。[3]

2001年，國務院再次對卷煙消費稅做出調整，首次采取了復合計稅的方式。將卷煙消費稅由原先從價征收改為從價與從量相結合的征稅方式，并將過去以出廠價計稅改為按政府核定的調撥價計稅。在征收的順序上，首先對每箱卷煙定額征收150元每箱的從量稅，同時對調撥價大于等于50元每條的卷煙征收45%的從價稅，對小于50元每條的卷煙征收30%的從價稅。

2009年，國務院為了進一步完善煙草稅制結構，對卷煙消費稅再次做出調整。首先將調撥價格基數由50元每條升至70元每條；其次在從量稅150元每箱不變的前提下，對調撥價大于等于70元每條的卷煙征收56%的從價稅，稅率上調11%，對小于70元每條的卷煙征收36%的從價稅，稅率上調6%；最后除了上調政府調撥價并提高生產環節的稅率之外，本次改革還在批發環節加征5%的從價稅，從而實現了對生產和批發環節的雙重征稅。

2015年，我國煙草消費稅又一次做出調整，此次改革主要是提高了批發環節的從價稅并加征了從量稅。具體來說，在生產環節征收150元每箱的從量稅，同時對調撥價大于等于70元每條的卷煙征收56%的從價稅，對小于70元每條的卷煙征收36%的從價稅；在批發環節加征250元每箱的從量稅，同時不分價格等級的對所有卷煙征收11%的從價稅。

(二)我國煙草稅負的真實狀況

經過幾次重大調整，我國卷煙消費稅形成了從價又從量且實行差別稅率的混合消費稅制。就稅制結構來說，無疑是世界上最為復雜的，但相比于稅制結構，稅負水平才能真正體現一個國家控煙的決心。相比世界上其他國家，我國煙草稅負究竟處于什么水平，又是否有必要提高呢？

由于世界各國稅制結構不盡相同，國際上又缺乏統一的測算標準，所以在衡量一個國家煙草稅負整體水平的標準上仍存有爭議。綜合來看，主要有綜合稅率和消費稅率這兩種標準。

從消費稅率的角度來看，有學者選取了2015年度一至五類煙中最暢銷品牌，基于世界衛生組織TaXSiM中國模型分析了卷煙消費稅調整后卷煙的零售價格、零售價中含有的消費稅以及消費稅占零售價格的比重(卷煙消費稅率)得出，2015年提稅之后每包煙零售價格平均增長近9%，卷煙消費稅增長約19%，卷煙消費稅率總體提升約4%，為56%。這其中稅率最高的是二類煙，為62%，稅率最低的是三類煙，為50%，均與世界衛生組織提倡的75%的標準存在較大差距。另有學者通過比較不同國家和地區的卷煙消費稅率得出，歐洲、北美等國家的卷煙消費稅率相對較高，大多處在60%-70%之間，而非洲、南美、東亞等國家的卷煙消費稅率則相對較低，一般處在35%-45%之間，目前我國的卷煙消費稅約為56%，與歐美等重稅國家仍有一定的差距。這是學者提議“重稅控煙”的主要理由，也是目前學界的主流觀點。

國內還有一部分學者認為，煙草制品的綜合稅率更能體現煙草稅負的整體水平。所謂綜合稅率，是指將煙草制品生產流通等各環節的所有稅收，包括增值稅、消費稅、煙葉稅、城市維護建設稅及教育費附加等綜合相加后除以平均零售價格。就綜合稅率而言，世界平均水平約為58%，其中發達國家的稅率為66%，發展中國家的稅率為53%，經濟貧窮國家的稅率為50%。[4]另外據相關資料顯示，在51個高收入國家中，綜合稅率超過50%的有36個，在107個中等收入國家和37個低收入國家中，綜合稅率超過50%的僅有55個，大多數中等收入國家的卷煙綜合稅率都低于50%。再從幾個煙草消費大國來看，美國、印度、俄羅斯的卷煙的綜合稅率都在40%-43%之間，中國在經過提稅之后卷煙綜合稅率接近60%，已經遠遠超過這幾個國家，甚至在世界范圍內都處在較高的水平。[2]

如前文所述，由于我國煙草稅的調整通常只涉及卷煙消費稅，所以我們暫且不論何種測算標準更能體現煙草稅負的整體水平，僅就卷煙消費稅而言，通過上述數據的對比和分析可以發現，我國的卷煙消費稅率和重稅國家相比仍存有差距，這是不爭的事實，但從世界范圍內來看，稅負水平已經不低且運行狀況良好。所以筆者認為繼續增稅，以“重稅控煙”實屬不必，而且可能帶來不必要的負面影響。

三、“重稅控煙”的負面影響

(一)加重企業稅負并產生連帶效應

我國煙草實行專賣制度，由中國煙草總公司及其分布在各地的子公司在全國范圍內實行壟斷經營，多年來一直是國家財政的重要貢獻者，當然也能為地方政府在稅收、就業等方面創造優勢，甚至可能是某些地方政府的支柱型產業。[5]因此，貿然提高煙草稅，以目前的計稅方式，煙草企業的稅收負擔必然大幅增加，稅負加重就會引起煙草價格上漲，從而使煙草的產量和銷量大幅下降，最終將導致工人下崗和稅收流失等嚴重的社會問題。有學者從經濟學角度對此進行分析得出，在相同的消費價格彈性下，卷煙消費稅率越高，卷煙企業的稅負越重，工人下崗人數也越多，對煙草種植的影響也越大，此時政府財政凈增收入的上升趨勢逐漸放緩。可以看出，卷煙消費稅率提高的越多，其產生的連帶效應也越嚴重。

此種負面影響在國際上也早有先例。印度和中國一樣也是煙草消費大國，煙草控制問題同樣困擾著印度政府，所以印度政府長期以來對煙草企業實行重稅政策。據統計，印度政府對煙草提稅之后，2001年其國內普通卷煙的銷量比上年度下降了20%，普通卷煙的稅收也相應的減少10%；非過濾嘴卷煙銷量在減少20%的同時，其稅收更是相應的下降了11%。此外，由于印度國內對大量的非卷煙制品實行免稅政策，因此眾多的卷煙消費者都轉向吸食免稅的手工煙草，其帶來的直接后果就是煙草稅的操作空間很小，不僅控煙的效果甚微，而且造成了大量的稅收流失。[6]

(二)損害吸煙者權益并加重社會醫療成本

既然吸煙有害健康，那么提高煙草稅就會使卷煙的價格上漲，促使吸煙者減少對卷煙的需求，這樣既保證吸煙者的健康，又節約了生活開支，一舉兩得。[4]此種邏輯只能說是一種理論上的推理，或者說是一種美好愿景，與現實情況相悖。有關數據顯示，我國煙民愈3億人，總數位居世界第一且日趨年輕化，卷煙的消費數量也在逐年增加，僅2017年卷煙全國銷量就達到4737.8萬箱，也就是說近年來我國煙草提稅措施其實并沒能有效的控制吸煙人群的數量，筆者認為主要有兩方面的原因：第一，吸煙者大多受家庭或生活環境的影響而染上煙癮，他們身邊一定會有煙齡很長的人，可身體卻依然健康如初，以至于他們認為“吸煙有害健康”只是一句宣傳口號，自己身邊沒有發生的事，可信度當然會降低；第二，現在年輕人的生活壓力太大，他們渴求一種釋放壓力的方法，而卷煙中的尼古丁等物質恰好能使神經舒緩，所以煙民數量增加并且日趨年輕化也就不足為奇了。此時，若單純的以“重稅控煙”的手段，可能會使部分吸煙者權益受損，進而加重社會醫療成本。

首先，現代稅收國家一直將稅收公平原則作為稅收政策制定的重要標準。稅收公平原則要求稅收負擔在國民之間公平合理的分配，納稅能力強者多納稅，納稅能力弱者少納稅，無納稅能力者不納稅。具體到煙草稅，在假定吸煙者消費煙草數量大致相同的情況下，提高煙草稅其實對高收入人群的影響并不大，相比之下，卻在無形之中增加了中低收入吸煙者的費用支出比例，有違稅收公平原則。

其次，應當承認提高煙草稅必然會達到減少吸煙人群數量的目的，但是前提是這些人有著很強的毅力。因此，出于吸煙的生理需求，絕大部分吸煙者不會選擇戒煙，他們只能在既有的收入約束下選擇廉價煙和劣質煙，或者壓縮其他方面的生活開支以滿足自己對煙草的需求，長此以往，必然會加重對身體的傷害。如果這種狀況得不到改善，就要增加醫療支出，不僅了增加自己的經濟負擔，也加重了社會的醫療成本。

(三)滋生腐敗并引發犯罪

黨的十八大以來，我國查處了一大批貪污腐敗案件，其中多少都與名貴煙酒有關，無數事例表明名貴煙酒已經成為刺激腐敗滋生的重要原因。眾所周知，利用名貴煙酒謀取私利已經成為一種潛規則，那些購買名貴香煙的人大多不是用于自己消費，而是成為向身居要職的官員行賄以謀取私利的籌碼，以至于名貴煙酒基本上與“生活奢靡”、“貪污腐敗”相提并論，并且出現了“越貴越有人買”的亂象。所以，提高煙草稅使得名煙價格上漲的同時，也會增加貪污腐敗的成本，最終損害廣大納稅人的利益。

另外，提高煙草稅還可能引發走私犯罪。早在16世紀初期，英國國王詹姆斯一世曾將煙草的稅收從每磅2便士增加到82便士，寄希望通過重稅達到控煙的目的，但是，由于英國政府忽視了國內煙草需求旺盛的客觀現實，如此大幅度的提高煙草稅，使得民眾只能冒險走私，結果導致國內煙草管控失序，走私煙的泛濫造成國家稅收大量流失，而吸煙人群數量卻并未下降，為扭轉危局，詹姆斯一世做出調整，將煙草稅收降至12便士每磅，國內煙草走私活動才得以遏制，國家財政也隨之增加。[4]2001年，印度政府在對煙草企業課以重稅之后也導致了國內煙草走私犯罪行為頻發，給印度造成了嚴重的財政損失，根據印度有關部門統計，每年因為卷煙走私給印度造成的經濟損失超過4000億盧比，以后這一數值還會更高，印度國內的市場專家研究稱，經銷商們更偏好走私卷煙，因為他們能夠獲得更多的利益，通過正規渠道進貨，他們獲得的利潤只有走私煙的三分之一，目前走私卷煙已經占領了印度卷煙的部分市場，今后只會更加嚴重。[6]

四、“重稅控煙”對我國的啟示

誠然我國面臨著巨大的控煙壓力，但“重稅控煙”也并非萬全之策，通過上述分析我們可以看出，“重稅控煙”也面臨著重大的風險，會產生很多消極影響。所以，將來我國在設計煙草稅時一定要綜合考量多方面因素，才能充分發揮煙草稅的激勵和約束功能。

(一)明晰立法宗旨，加快落實稅收法定原則

自2015年稅收法定原則寫入立法法，我國稅收立法工作明顯加速，包括環境保護稅法、個人所得稅法在內的多項稅收立法得以制定或修改，而且房產稅法、稅收征管法等一大批稅收領域的立法也正在審議修訂之中，這些都極大的推動了我國的稅收法治進程。[7]

在控煙成為全球共同任務的大背景下，近年來我國煙草稅收政策頻繁調整，一方面在表明我國控煙決心的同時，也在另一個方面暴露了我國有關煙草稅收的規范性文件缺乏穩定性，這不僅不利于納稅人權利的保護，也影響了我國稅法規范的權威性。這其中卷煙消費稅作為煙草稅制中的核心稅種，最能體現煙草稅收“寓禁于征”的目的，對于納稅人財產權的影響也最大，將其上升為法律，對于落實稅收法定原則具有重要意義。

落實稅收法定原則，首要任務就是要明晰立法宗旨。事實上，近年來我國卷煙消費稅的調整一直表意不明，學界也是長期爭論不休，或是為了促進產業升級，抑或增加財政收入，又或者是減少煙草消費，亟待明確。根據世界衛生組織《煙草控制框架公約》的規定和世界各國的通行做法，價格和稅收是減少煙草消費最有效的措施。據此，未來煙草稅制的整體發展趨勢應當是有助于不斷減少煙草消費，我國最近煙草消費稅政策的調整并參考《公共場所衛生管理條例實施細則》以及各地《公共場所控制吸煙條例》的規定，也都體現了這一趨勢，那么接下來卷煙消費稅的立法宗旨也應當與其保持一致。

(二)考慮企業承受力，實現煙草稅制的多元目標

任何一種實體稅收法律都應通過規范稅收行為實現稅收的多種功能以及稅法的多元目標。[7]如前所述，我國卷煙消費稅的立法宗旨應當是不斷減少煙草消費，以保護國民的身體健康，但不能否認的是，由于量大面廣，當前煙草行業仍然是國家財政和許多地方財政的重要貢獻者，以2017年為例，我國煙草行業工商稅利總額達到11145億元，遠高于國內其他行業，同時煙草企業屬于勞動密集型企業，其生產經營需要大量人力物力，也能夠為國家和地方解決許多就業問題。

然而，現階段國內經濟下行壓力加大，國際經濟形勢也是錯綜復雜，我國煙草企業儼然面臨著多重壓力，此時讓煙草企業承擔過重的稅負，必然會影響煙草行業的整體發展。[8]一方面，企業承擔的稅負越重，轉型的壓力就越大，若轉型失敗，煙草行業可能喪失在國民經濟中優勢地位，隨之而來的便是財政收入下降和失業率上升等問題；另一方面，中國煙草企業規模較小，知名度不高，國際市場占有率低，提稅容易使得國內煙草企業競爭力下降，在國際市場中處于劣勢地位，同樣不利于煙草行業的發展。因此，現階段不宜讓煙草企業負重前行，而應輕裝上陣，集中力量加快煙草行業的資源整合，促進煙草企業產業結構升級，使之在國民經濟和國際競爭中更具優勢。所以，卷煙消費稅的調整也要在減少煙草消費的同時，兼顧稅收、產業升級等其他因素，實現國民經濟的可持續發展。

(三)保護吸煙者權益，使稅負與控煙保持平衡

煙草作為一種易于上癮且有害健康的消費品，加強控制是正確且有必要的，但需要明確的是，加強控制并非絕對禁止，既然煙草在我國合法存在，那么其消費者的合法權益就應當公平合理的予以保護。

從吸煙人口的分布來看，據統計，在我國超過3億的吸煙人群中，城市吸煙人數占比約為35%，農村吸煙人數占比約為65%。可以看出，農村吸煙人數遠高于城市，農村人口才是我國煙草消費的主力軍。然而在65%的農村吸煙人口中，有75%的吸煙者購買每盒卷煙的花費在10元以下；相比之下，卻有50%以上的城市吸煙人口每盒卷煙的花費都在10元以上，即在消費數量相近的情況下，農村吸煙人群往往選擇的是價格更為低廉的卷煙，這類卷煙對身體的傷害也更大。因此，將來在制定卷煙消費稅時，要在落實稅收法定原則的同時，進一步強調稅收公平原則，綜合考慮各層級吸煙者的購買能力，使他們承受與自己經濟狀況大致均衡的稅收，避免提稅導致價格過高，使部分人群出現消費困難，甚至選擇更為低劣的卷煙對身體造成更大的傷害，這對他們來說是不公平的。[8]

(四)稅收要取之有度，控煙還需多管齊下

英國試圖通過重稅達到控煙的目的，但事與愿違，不但沒能控制吸煙人群數量，反而導致走私泛濫；印度長期以來對煙草企業實行的重稅政策弊端已經顯露，造成稅收流失的同時，走私更是猖獗到無法取締的程度。種種跡象表明，沉重的稅負已經成為走私等違法行為的重要誘因，這不得不引起我們的反思。

理論上，所有的稅收措施都應當有益于打擊違法犯罪行為，保護國家正常的稅收秩序。那些能夠對煙草做出有效控制國家，也并非僅僅依靠重稅控煙，比如德國，除了稅收措施，還制定了其他配套法律，一方面將法定吸煙年齡上調，另一方面禁止在公共場所吸煙，廣播電視媒體上的香煙廣告更是完全禁止；而在法國，吸煙更得小心，近年來國家通過了多項禁煙法令，禁止在任何封閉的公共場所吸煙，否則，不僅會受到他人的指責，也會受到法律的處罰。[9]以上這些經驗都在警醒我們，我國控煙之路還很漫長，控煙應該多管齊下，盲目的以重稅控煙只會抑制合法經營行為，導致走私等違法行為的劇增，造成國家稅收流失，擾亂正常的社會秩序。