白宮國(guó)會(huì)攻與防：彈劾美國(guó)總統(tǒng)，成功率為零

陶短房 陳勁松

10月31日，在美國(guó)華盛頓，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議長(zhǎng)佩洛西主持針對(duì)總統(tǒng)特朗普進(jìn)行彈劾調(diào)查程序的決議案投票。

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓不喜歡特朗普，這已經(jīng)不是什么秘密了，她此前就曾批評(píng)特朗普政府“是一個(gè)徹頭徹尾的災(zāi)難”。民主黨發(fā)起對(duì)特朗普的彈劾后，第二天，希拉里就在推特發(fā)聲支持。

“美國(guó)總統(tǒng)背叛了我們的國(guó)家?！毕＠镌谕铺刂泻粲?，“我們必須采取行動(dòng)，他對(duì)那些使我們強(qiáng)大和自由的事物來(lái)說(shuō)，是一個(gè)明確而現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)。我支持彈劾?！?/p>

隨著第二個(gè)告密者的出現(xiàn)，特朗普面臨彈劾的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。包括《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》、CNN在內(nèi)的多個(gè)民調(diào)顯示，超過(guò)一半以上的美國(guó)人認(rèn)為應(yīng)該彈劾特朗普，很多共和黨參議員也表示要慎重考慮投票問(wèn)題。在眾議院議長(zhǎng)南?！づ迓逑Ｍ苿?dòng)下，彈劾進(jìn)程正在加速。

幾乎每屆美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)開(kāi)幕，都會(huì)有人發(fā)起針對(duì)聯(lián)邦官員的彈劾案，包括針對(duì)總統(tǒng)的彈劾，但立案者寥寥，成功者更少。

迄今被聯(lián)邦議員發(fā)起過(guò)彈劾動(dòng)議的總統(tǒng)共有8位：約翰·泰勒、詹姆斯·布坎南、安德魯·約翰遜、尼克松、克林頓、小布什、奧巴馬，以及現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普。

也就是說(shuō)包括特朗普在內(nèi)，最近連續(xù)4任美國(guó)總統(tǒng)都遭到過(guò)聯(lián)邦議員的彈劾動(dòng)議威脅，而此前尼克松更是在任期內(nèi)被反復(fù)動(dòng)議彈劾多次。這些彈劾動(dòng)議中，真正走到“國(guó)會(huì)調(diào)查”步驟的只有4宗：1868年針對(duì)約翰遜、1974年針對(duì)尼克松、1998年針對(duì)克林頓，以及這一次針對(duì)特朗普的彈劾調(diào)查。走到投票的只有兩位。

總統(tǒng)犯下什么罪會(huì)遭到彈劾？彈劾該如何進(jìn)行？這些問(wèn)題的答案都在45年前的一份文件里，這份文件的作者之一就是希拉里·克林頓。

1974年，為了給彈劾總統(tǒng)尼克松找到理論依據(jù)和實(shí)現(xiàn)方式，她和另外兩位年輕律師合作撰寫(xiě)了這份彈劾備忘錄《彈劾總統(tǒng)的憲法依據(jù)（Constitutional Grounds for Presidential Impeachment）》，不過(guò)當(dāng)年尼克松在彈劾之前就宣布辭職，讓屠龍術(shù)無(wú)用武之地，這份文件被埋在了國(guó)會(huì)。

具有諷刺意味的是，1998年，這份文件被共和黨人興高采烈地復(fù)活，用來(lái)彈劾她的丈夫比爾·克林頓，好在民主黨參議員的支持足夠堅(jiān)定，讓克林頓逃過(guò)一劫?，F(xiàn)在，這件武器再度被民主黨人操起，指向特朗普。

10月2日，71歲的希拉里與女兒切爾西一起來(lái)到ABC《早安美國(guó)》的節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)，接受女主持人艾米·羅巴赫的采訪(fǎng)，期間，自然談到了針對(duì)特朗普的彈劾。

“我認(rèn)為有關(guān)烏克蘭的證據(jù)無(wú)可辯駁，因?yàn)樗苯映鲎园讓m”，希拉里表示并不擔(dān)心眾議院議長(zhǎng)佩洛西領(lǐng)導(dǎo)的民主黨人對(duì)特朗普進(jìn)行彈劾調(diào)查時(shí)越權(quán)，“但得出彈劾結(jié)論之前，調(diào)查應(yīng)該深入下去”。

大概很少有人像希拉里那樣，對(duì)彈劾有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。攻防雙方的陣營(yíng)，她都曾參與過(guò)。在克林頓遭彈劾期間，希拉里領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，頂住了針對(duì)丈夫的彈劾危機(jī)，更早之前，她還親自參與了對(duì)前總統(tǒng)尼克松的彈劾工作。

可以說(shuō)，這一次針對(duì)美國(guó)總統(tǒng)的彈劾，雖然希拉里并未具體參與其中，卻以這樣特殊的方式，發(fā)揮了其影響力。彈劾特朗普，希拉里是有著特殊貢獻(xiàn)的。

約翰遜

尼克松

彈劾總統(tǒng)，成功率為零

針對(duì)布坎南的彈劾動(dòng)議，雖然沒(méi)有進(jìn)入彈劾程序，但也有其意義。

1860年初，民主黨籍總統(tǒng)布坎南片面袒護(hù)南方蓄奴州，共和黨籍眾議員科沃德在眾院發(fā)起對(duì)總統(tǒng)的彈劾動(dòng)議。由于當(dāng)時(shí)針對(duì)“如何彈劾總統(tǒng)”的規(guī)則解讀并不清晰，科沃德惟恐直接彈劾其“包庇蓄奴州”會(huì)因“不構(gòu)成足以彈劾之犯罪”被駁回，轉(zhuǎn)而彈劾布坎南“貪腐、濫用權(quán)力、在總統(tǒng)大選中賄賂選民和議員”。

1860年3月5日，眾院就是否彈劾布坎南舉行投票，結(jié)果以115票對(duì)45票通過(guò)“分兩步走”的折衷決議，即同意“開(kāi)始”彈劾案程序，但先成立了一個(gè)由5名議員組成的調(diào)查委員會(huì)。

原本共和黨人認(rèn)為，只有區(qū)區(qū)四五名成員、且共和黨人占多數(shù)的科沃德委員會(huì)，至少能通過(guò)“國(guó)會(huì)調(diào)查，向參院遞交彈劾案”的第一步程序，不料委員會(huì)閉門(mén)討論到1860年6月，最后得出了“被控丑聞和彈劾無(wú)直接關(guān)系”的結(jié)論，布坎南彈劾案不了了之。

此后眾院汲取教訓(xùn)，將“國(guó)會(huì)調(diào)查”放在眾院表決之前而非之后。如果照這個(gè)修改版程序，布坎南彈劾案至少可以順利提交參院表決。

真正被認(rèn)為首次進(jìn)入彈劾程序的是針對(duì)總統(tǒng)約翰遜的彈劾案。約翰遜原是副總統(tǒng)，林肯遭到刺殺后轉(zhuǎn)正。他上任后，引發(fā)國(guó)會(huì)不滿(mǎn)的，同樣是南北方?jīng)_突。共和黨里激進(jìn)派掌握了國(guó)會(huì)，希望對(duì)南北戰(zhàn)爭(zhēng)中脫離聯(lián)邦的南方各州進(jìn)行嚴(yán)厲責(zé)罰。而民主黨人總統(tǒng)約翰遜則反對(duì)用激進(jìn)手段解決南方問(wèn)題。

約翰遜與國(guó)會(huì)之間的沖突愈演愈烈，甚至總統(tǒng)在內(nèi)閣官員的任免上，國(guó)會(huì)都要阻撓。最終國(guó)會(huì)激進(jìn)派認(rèn)為，必須要把總統(tǒng)趕下臺(tái)。國(guó)會(huì)眾議院里的激進(jìn)派對(duì)約翰遜提出十一項(xiàng)罪名，包括總統(tǒng)未經(jīng)國(guó)會(huì)同意撤銷(xiāo)內(nèi)閣官員職務(wù)、批評(píng)國(guó)會(huì)有損國(guó)會(huì)榮譽(yù)等，還有一些捕風(fēng)捉影的罪名，如酗酒打人。

但最后，在所有罪名的投票中，54個(gè)投票表決的參議員，35人投下贊同票，差一票未到三分之二。據(jù)記載，當(dāng)時(shí)很多反對(duì)彈劾的議員，都受到巨大壓力。不管走到哪里，都有人要求他們投贊成票。但最后，這些議員頂住壓力，約翰遜也逃過(guò)了彈劾。

有美國(guó)媒體認(rèn)為，這不僅是美國(guó)第一次進(jìn)入正常程序的總統(tǒng)彈劾案，而且是美國(guó)政治史上一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)：約翰遜如果真的遭到彈劾，那就意味著，總統(tǒng)必須得到國(guó)會(huì)的認(rèn)可才能夠工作。約翰遜的勝利，等于鞏固了總統(tǒng)的權(quán)威。

尼克松彈劾案始于1973年的“水門(mén)事件”。1973年10月30日，眾院司法委員會(huì)開(kāi)始進(jìn)行“委員會(huì)調(diào)查”，以便認(rèn)定彈劾是否具有充足理由。第一次委員會(huì)投票結(jié)果為21？誜17，結(jié)果對(duì)尼克松不利，且不少?lài)?guó)會(huì)共和黨人倒戈。在之后針對(duì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行的表決中，更是出現(xiàn)絕大多數(shù)共和黨議員倒戈的情況。

最終，以民主黨籍眾議員布魯克斯為首的7人小組（3名共和黨籍、4名民主黨籍眾議員）提出了彈劾尼克松的5項(xiàng)指控。

在之后1974年眾議院的表決中，其中三項(xiàng)指控獲得通過(guò)。

眾議院通過(guò)后，彈劾案要進(jìn)入?yún)⒆h院階段。參眾兩院共和黨領(lǐng)袖都覺(jué)得，這位共和黨的總統(tǒng)兇多吉少。鑒于此，尼克松會(huì)晤副總統(tǒng)福特表示愿意辭職。隨后，他公開(kāi)辭職，而接任總統(tǒng)的福特則赦免了尼克松的罪責(zé)。

盡管彈劾案至此已毫無(wú)意義，但眾院仍對(duì)長(zhǎng)達(dá)528頁(yè)的司法委員會(huì)最終報(bào)告進(jìn)行表決，結(jié)果是412票贊成，3票反對(duì)，這次投票實(shí)際上證實(shí)了共和黨議員此前對(duì)尼克松的警告預(yù)言——如果訴諸彈劾表決，他勢(shì)必成為首個(gè)被彈劾成功的美國(guó)總統(tǒng)。

第三次彈劾距離今天并不遙遠(yuǎn)：1998年12月19日，因與萊溫斯基性丑聞東窗事發(fā)，克林頓被專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提交對(duì)聯(lián)邦大陪審團(tuán)說(shuō)謊、妨礙司法公正、提供偽證、濫用總統(tǒng)權(quán)力四項(xiàng)彈劾。在眾院表決中，前兩項(xiàng)彈劾以接近票數(shù)勉強(qiáng)通過(guò)，后兩項(xiàng)未能通過(guò)。隨即，在眾議院獲得通過(guò)的兩項(xiàng)彈劾案被提交參院表決，分別以45票對(duì)55票、50票對(duì)50票的表決結(jié)果，未能達(dá)到三分之二的彈劾通過(guò)多數(shù)，克林頓躲過(guò)彈劾，有驚無(wú)險(xiǎn)地任滿(mǎn)了自己的第二個(gè)任期。

回看這幾次針對(duì)美國(guó)總統(tǒng)的彈劾案，嚴(yán)重程度各不相同，但結(jié)果都未能最終通過(guò)彈劾。簡(jiǎn)單說(shuō)，自美國(guó)建國(guó)以來(lái)，總統(tǒng)彈劾案的彈劾成功率，至今仍然是零。

彈劾總統(tǒng)，為何這么難？

說(shuō)到彈劾美國(guó)總統(tǒng)之難，首先要談及“彈劾”在美國(guó)的法律依據(jù)，以及法定程序。

美國(guó)法律規(guī)定，彈劾的范疇為聯(lián)邦和州兩級(jí)官員，包括選舉官員、任命官員和所有在兩級(jí)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)任職的“文職人員”——也就是說(shuō)，軍人是不能被彈劾的。

不過(guò)豁免彈劾的軍人，僅限于現(xiàn)役的、在美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)任職的軍官，而警察、法官等非現(xiàn)役軍人的“制服官員”仍然可以被彈劾。事實(shí)上，聯(lián)邦一級(jí)成功被彈劾官員中，占比最高的就是法官，而州一級(jí)有兩位數(shù)警官被成功彈劾。

無(wú)論彈劾美國(guó)總統(tǒng)還是州議會(huì)議員，其法律依據(jù)都是一模一樣的。

美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，眾議院是提出彈劾案的唯一法定機(jī)關(guān);參院是擁有審核彈劾案、并對(duì)彈劾對(duì)象作出最終裁決的唯一法定機(jī)關(guān)。同時(shí)，憲法第二條第二款規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦總統(tǒng)在遭彈劾期間，無(wú)權(quán)對(duì)犯罪者行使豁免權(quán);第二條第四款規(guī)定，只有“被眾院認(rèn)定犯有叛國(guó)罪、賄賂罪或/和其它重罪/輕罪”者方可被彈劾。

最后一條對(duì)彈劾構(gòu)成極大制約。照字面解釋?zhuān)偨y(tǒng)只有被司法定為犯有刑事罪，才能遭彈劾，而總統(tǒng)在任職期間又享有司法豁免權(quán)，意味著不會(huì)被定罪，也無(wú)法被彈劾。

針對(duì)此，美國(guó)首任財(cái)長(zhǎng)、著名司法專(zhuān)家漢密爾頓撰寫(xiě)了第一部針對(duì)憲法相關(guān)原則的解釋性著作《聯(lián)邦紀(jì)律》，其中第65條就“適用彈劾的罪行”作出解讀，稱(chēng)只要“公職人員犯有因?yàn)E用公權(quán)力、或足以導(dǎo)致某些公眾信任被破壞的行為”，且這些行為“具有政治性，并能立即對(duì)社會(huì)本身構(gòu)成傷害”，就可以成為被彈劾的對(duì)象。

此后美國(guó)參眾兩院又陸續(xù)推出《杰斐遜手冊(cè)》（1801年時(shí)任參院議長(zhǎng)杰斐遜為規(guī)范參院行為而制訂的系列準(zhǔn)則之一）、《眾院規(guī)范》（由參院議員為眾院議員編寫(xiě)的行為規(guī)范守則，每屆眾院開(kāi)幕都會(huì)重新制訂）、《彈劾總統(tǒng)的憲法依據(jù)》（專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)尼克松彈劾案而制訂，此后多次被修改、補(bǔ)充，目前版本系2015年10月最后修訂的）。

按照上述補(bǔ)充、解釋和規(guī)范守則，對(duì)一名政府官員的彈劾必須滿(mǎn)足以下三項(xiàng)條件：當(dāng)事人不當(dāng)超越或?yàn)E用職權(quán);當(dāng)事人從事過(guò)與所擔(dān)任公職職能、宗旨不符的行為;當(dāng)事人為不正當(dāng)目的或個(gè)人利益濫用職務(wù)所賦予的公權(quán)力。

即便解決了這個(gè)問(wèn)題，通過(guò)門(mén)檻仍然很高。

針對(duì)被彈劾者的“國(guó)會(huì)調(diào)查”要提交眾院表決，必須針對(duì)彈劾案形成簡(jiǎn)單多數(shù)，方能將彈劾案提交給參院進(jìn)行裁決。

提交到參議院的彈劾案將由美國(guó)首席聯(lián)邦大法官（彈劾總統(tǒng)）或副總統(tǒng)兼參院議長(zhǎng)（彈劾其它聯(lián)邦高官）主持，只有贏得2/3多數(shù)票同意，方能完成對(duì)被彈劾者的彈劾。

整體梳理流程后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，參議院裁定彈劾成立所需條件太苛刻，要求2/3多數(shù)贊成方能通過(guò)，而參議院僅100個(gè)席位（每個(gè)州兩席），通常沒(méi)有一個(gè)黨能獲得2/3的議席多數(shù)，除非爭(zhēng)取到足夠的另一黨派議員。在黨派分明的大多數(shù)情況下，希望有足夠議員倒戈，近乎天方夜譚——一旦出現(xiàn)這種特例，則必然是類(lèi)似“水門(mén)事件”這樣的驚天丑聞。這種情況下，總統(tǒng)多半會(huì)如尼克松一樣主動(dòng)請(qǐng)辭，以免被弄到參院表決上出丑，想“堂堂正正”通過(guò)彈劾罷免總統(tǒng)，自然也就更難了。

而且，彈劾總統(tǒng)牽扯到方方面面利益和各種考量，反對(duì)黨及其議員也會(huì)反復(fù)考慮、平衡，以免彈劾不成反倒激起選民、尤其搖擺選民的逆反心理，或促使對(duì)方支持者同仇敵愾，反倒影響本黨下次選舉的選情。

正因如此，被議員提交彈劾動(dòng)議的美國(guó)總統(tǒng)中，真正進(jìn)入彈劾程序的迄今不過(guò)半數(shù)。如此看來(lái)，要想彈劾特朗普，真是談何容易。

（王柯薦自《看天下》）

克林頓與希拉里