檢察機關內設機構改革的趨勢與發展

2019-02-10 03:57:29孫國浩吳俊明錢志強

法制博覽 2019年11期

孫國浩　吳俊明　錢志強

摘要：檢察機關內設機構改革應當遵循司法規律，也應當符合時代要求。內設機構是檢察權運行和發展的載體，而內設機構的調整恰恰是檢察權分解和整合的外觀組織表現。審查批捕和審查起訴是檢察機關比較具有代表性的職權，在不同時期，兩項職權分分合合。檢察機關在辦案中是采取“捕訴合一”亦或是“捕訴分離”模式，都必然伴隨著檢察機關內設機構的調整。在實踐中，“捕訴分離”模式暴露出種種問題，與當下司法體制改革和監察制度改革深入發展并不相適應。通過對“捕訴合一”模式的價值分析，從專業化建設和扁平化管理等方面找到與檢察機關內設機構改革發展的契合點，不斷推進檢察制度改革的深入發展。

關鍵詞：捕訴合一;職權配置;價值分析;內設機構改革

中圖分類號：D926.32文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）32-0006-05

作者簡介：孫國浩（1995-），男，漢族，安徽太湖人，安徽師范大學法學院，2017級法律碩士研究生;吳俊明（1963-），男，安徽太湖人，安徽師范大學法學院，教授，碩士研究生導師;錢志強（1965-），男，安徽蕪湖人，安徽省蕪湖市鏡湖區人民檢察院，黨組成員、專職檢委。

2019年是改革開放41周年，也是檢察機關恢復重建的41周年，隨著改革的不斷深入，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，實現國家治理體系和治理能力現代化，檢察制度改革的發展也為中國特色社會主義事業不斷推進提供了重要保障。內設機構是檢察機關運行和發展的基本載體，是檢察權運行的組織保障，其設置是否科學合理，直接關系到檢察權運行的效率和效果。隨著司法體制改革的不斷深入發展，監察制度的改革對檢察機關和監察制度改革提出更高的要求。從“捕訴分離”到“捕訴一體”的變化，也為檢察機關內設機構改革的發展提供了重要契機。

一、問題的提出

批捕和起訴是檢察機關具有代表性的職權，對于這兩項職權如何能公正高效的行使，真正做到司法是為了人民，這必然涉及到檢察權的配置和檢察職能的行使問題，也對發揮司法權的效能，完善司法權的運行機制有著重要意義。縱觀我國檢察制度的發展歷程，審查批捕和起訴兩項職權分分合合、合合分分，“捕訴合一”和“捕訴分離”兩種模式也在理論學說和檢察實踐領域引起不少爭論。在檢察機關內設機構的改革實踐中，還存在著以“捕訴合一”為主、“捕訴分離”為輔的辦案模式。不管是哪種模式，在檢察制度的探索中，都存在著內設機構的變動和整合。

在特殊的時代背景下，不同的時代要求對檢察機關采取以哪種辦案模式為主產生了重要的影響。例如，檢察制度重建之后，基本確定檢察機關實行的是“捕訴合一”模式，這是當時嚴厲打擊犯罪，維護社會秩序和經濟穩定的需要，也是為解決檢察機關面臨的案多人少、機構設置薄弱等客觀問題的迫切需要。但是，這一模式帶來的效果并不理想，暴露了種種弊端，例如刑訊逼供、暴力取證、冤假錯案時有發生。隨著時代的發展進步，人權保障意識的增強，保障人權和懲治犯罪成為刑事訴訟的兩大價值目標，對犯罪嫌疑人權利的保護也成為案件審判中的重要任務。另外，加強內部監督，提高辦案質量也是檢察機關追求的重要目標。在這樣的時代背景下，新刑事訴訟法的通過也為保障人權提供了重要的保障，檢察機關內設機構改革也發生了重要變化，審查批捕和審查起訴兩項權利分屬兩個部門，“捕訴分離”成為檢察機關的主要辦案模式。但這也存在著機構設置不統一、偵查監督不及時、司法資源浪費等種種弊端。所以，在檢察制度改革的不斷探索中，尋找更符合時代要求的捕訴機制和辦案模式是當下不可回避的任務。

在習近平新時代中國特色社會主義的思想指導下，憲法的修改、監察法的頒布和實施、司法體制改革的進一步深入，促進司法職權優化配置，司法行為規范有序，建設公正高效權威的社會主義司法制度是這一時期司法改革的重要目標。隨著監察委員會的掛牌設立，反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等部門完成轉隸，檢察機關的自偵權被相對剝離，“捕訴分離”模式下加強對檢察機關內部監督的功能相對削弱。因此，檢察機關應該向內關注和剖析職能機構存在的一些問題，對職權劃分和職能機構作出必要的調整。

二、檢察機關內設機構改革的理論基礎

（一）檢察機關的職權配置

“檢察機關的內部機構是檢察職權運行的載體，檢察機關的性質定位、檢察權的法律屬性以及檢察職權的具體內容，都需要通過檢察機關的內部機構設置加以體現和承載。”1我國憲法第一百三十四條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”可以說，檢察監督職能是檢察權的本質屬性，其具體體現在檢察權的配置實施和內設機構的調整上，而內設機構的調整恰恰是檢察權分解和整合的外觀組織表現。

“去偵查化”是檢察機關內設機構設置調整的一個傾向。監察委員會的設立，其全面、獨立地行使國家監察權，檢察機關相應的檢察職能得以分化，原有的職務犯罪自偵權被剝離，憲法所賦予檢察機關的法律監督職能和訴訟監督職能得以強化。以加強內部監督為目的的“捕訴分離”模式也要重新考慮審查批捕權和審查起訴權的設置問題，兩項權能是歸屬同一個部門還是歸屬不同部門，又或者是歸屬同一個檢察官。隨著司法責任制的深入發展，在實踐中，同一部門的同一個員額檢察官承擔著批捕和起訴的權能，對案件負責。所以，與此相對應，檢察機關應以檢察職權為核心進行業務機構的調整。

（二）“捕訴合一”的價值分析

隨著司法體制改革和監察體制改革的深化發展，檢察機關的職能發生了重大變化，面臨許多的現實問題，檢察機關考慮全面推動內設機構改革和“捕訴合一”。因此，檢察機關在辦理案件中，必須考慮采取“捕訴合一”模式的綜合功能價值并進行判斷選擇。

1.提高訴訟效率

在“捕訴合一”模式下，意味著檢察機關在辦理同一刑事案件，需要安排同一員額檢察官全程負責，包括審查逮捕、偵查監督、審查起訴、訴訟監督等各個檢察環節。這樣可以有效避免不同的人在處理相同的工作。在“捕訴分離”模式下，偵查部門負責偵查，偵查監督部門負責審查批捕申請和作出批捕決定，公訴部門負責審查起訴。在這一過程中，需要不同的部門相互協調，不同的人員重復審查、多次閱卷、不斷核實。對同一案件，檢察機關負責兩次審查工作，一次是審查批捕，一次是審查起訴。在審查批捕階段，對公安機關提交的審查批捕申請，辦案檢察官要對相關事實、證據進行完整的審查，并據此作出是否批捕的決定。在審查起訴階段，因為是不同的檢察官，需要重新對案件事實和證據等相關材料進行審查，最后作出是否起訴的決定。這樣大大拉長訴訟時間，增加工作人員和工作量，導致司法投入成本加大，訴訟效率降低。這樣也不符合司法體制改革的要求和“案多人少”的現實，相比較而言“捕訴合一”能更好地解決這一問題。“捕訴合一”可以通過整合檢察機關內設機構，同一員額檢察官或辦案組，可以在審查批捕階段對案情、事實、證據等各方面予以充分了解，并精準合理地作出補充偵查建議，在審查起訴階段稍加審查就可以起訴。在這一過程中，審查批捕和審查起訴由同一檢察官負責，兩次審查是階梯式遞進過程，能更好地把握案件事實和證據。這樣有利于縮短訴訟期限，減少訴訟環節，真正做到優化司法資源結構，提高訴訟效率，也能更好地為“以審判為中心”的司法體制改革服務。

2.加強偵查引導

我國憲法第一百四十條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”在刑事案件中，公安機關負責偵查活動，檢察機關負責批捕和起訴活動，兩機關相互配合，在工作上具有職能的一致性。偵查活動是檢察機關批捕和起訴的基礎和前提，公安機關要在偵查過程中查明事實、固定證據，使其達到批捕和起訴的標準，但因批捕和訴訟職權配置的不同，也會導致不同的辦案效果。

在“捕訴分離”的模式下，負責審查批捕和審查起訴的檢察官介入案件的時間不一致，偵查活動中負責公訴的檢察官尚未介入案件，無法及時溝通和指導，在實踐中會出現公訴部門因無法取得起訴的必要證據而處于被動地位。此外，審查批準與審查起訴的標準也不一致，這也會導致批捕之后仍有不起訴的案例發生。審查批捕決定的作出，只需掌握基本的案件事實和基本的證據這一標準就行，而作出審查起訴決定，則需達到案件事實清楚、證據確實充分這一高標準。標準的不同也會導致批捕后作出不起訴不起訴的決定。“捕訴合一”模式有助于承辦檢察官較早地運用審查的思維指導案件偵查工作，督促偵查部門注重證據的收集和固定時機，2落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革。3在“捕訴合一”的模式下，因同一檢察官負責審查批捕和審查起訴，公訴人就可以提前介入案件，為偵查活動提供及時、全面的指導意見，這樣檢察機關在審查批捕階段就能夠對案件事實和證據進行實質性的審查，并按照審查起訴的標準固定相關證據，辦案質量也就能夠得以保證。同時，在偵查和捕訴關系中，批捕部門與偵查部門、起訴部門在工作銜接上存在一定的“斷層”。批捕部門只需要按照標準作出是否批捕的決定，而對偵查部門的偵查監督活動不會過多。公訴部門往往也只依賴于檢察建議加強對偵查機關的監督，且介入案件時間相對較晚，造成審查起訴前對偵查活動的監督不夠。與“捕訴分離”辦案模式相比，“捕訴合一”是由一個檢察官負責到底，可以提前介入案件，對偵查活動進行引導。為了更好的保障起訴的順利進行，降低錯捕風險，檢察官也會更加負責的承擔案件的處理。這樣真正做到了“誰辦案，誰負責”“誰決定，誰負責”，進一步強化訴訟監督。

3.提高人權保障

保障人權，追求司法公正是刑事訴訟的價值目標之一。在“捕訴分離”模式下，檢察機關處理案件會有不同人員分別負責承辦、審核、決定工作，批捕部門和起訴部門也只需各盡其職，在案件事實和證據的證明力又有所區別，也就會導致一旦案件出現差錯，責任主體不明，出現相互推諉的情況，造成辦案效率和質量降低，不利于保護犯罪嫌疑人的訴訟權利。從偵查活動的執行情況來看，批捕部門的基本事實證據標準與起訴部門的事實清楚、證據充分標準的不一致，會導致訴訟期限延長和犯罪嫌疑人在押時間過長，損害犯罪嫌疑人的權利。而在強化司法責任制，確立“捕訴合一”模式下，同一個案子由一個檢察官負責到底，檢察官緊跟審查、逮捕、起訴全過程，把握案件全局，增強案件事實和證據的準確性，在一定程度上保證程序上的正義，也有利于減少冤假錯案。另外，從辯護律師的角度來看，“捕訴合一”使得律師只需與同一個檢察官溝通交流，保證了控辯雙方對抗的連續性，有利于刑事辯護的開展。隨著司法體制改革的深入發展，推進檢察機關內設機構改革必須堅持以人民為中心，讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。

4.整合檢察資源

在深化監察制度改革的背景下，檢察機關反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等部門完成轉隸，檢察機關內設機構面臨重要的變革。最高人民檢察院檢察長張軍說過，“轉隸就是轉機”，在新時代的檢察工作中，要發揮檢察優勢，實現內設機構的重塑性變革。面對檢察機關“案多人少”，職能部門設置不一致的現實情況，推進“捕訴合一”，整合檢察資源，監察制度改革提供有力支撐。例如，在職務犯罪中，監察委員會可以對被調查人采取留置措施，限制其人身自由以保障調查順利進行。但在監察委員會移交案件，檢察機關審查起訴過程中，有必要對被調查人變更強制措施予以逮捕，而公訴部門是否有審查批捕權利？在“捕訴分離”模式中，審查批捕和審查起訴職權設置分屬不同部門，在公訴階段，公訴部門沒有批捕權利，就會導致工作銜接不順暢。而在“捕訴合一”模式下，捕訴職權得到合理配置，一個案子由同一檢察官負責，面對這一情況，提起公訴的檢察官可以直接變更強制措施予以逮捕。所以，“捕訴合一”模式推進檢察資源整合，有利于適應監察體制改革的要求，推動檢察制度和監察體制改革的不斷發展。

此外，從檢察機關內設機構的設置和調整來看，“大部制”改革一直被關注，“大部制”改革的核心是檢察職能的合并，即檢察官“一身兼多任”，“大部制”在運行上的典型特征是“全能型檢察官”和“一竿子插到底”的辦案方式，形象地說，就是一個內設機構行使多種檢察職能。4而“捕訴合一”也是“大部制”改革的亮點，其并不是單一的把補、訴兩個職權簡單的相加，而是為整合檢察資源，與當前司法體制改革相適應，與專業化辦案模式結合在一起，以求最終實現1+1>2的效果。

三、檢察機關內設機構改革的構想路徑

（一）以人民為中心

現階段，我國主要矛盾發生了變化，已從“人民日益增長的物質生活需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人民對美好生活的向往，不僅僅是經濟和文化方面，在中國特色社會主義新時代，隨著我國法治建設的不斷發展，為實現國家治理體系和治理能力的現代化，人民對法治進步、民主法治、社會公正等方面提出了更高的要求，這些不僅體現在刑事、民事案件中，也體現在國家推動的公益訴訟中。縱觀中國法制史發展脈絡，“重刑輕民”思想影響深遠，但近些年來，人們法律意識不斷增強，檢察機關受理的民事申訴信訪案件持續高位運行，超過刑事申訴信訪案件量，在信訪案件總量中的占比上升趨勢明顯。5所以，在檢察機關面對的檢察機關內設機構改革問題，應當首先關注民事、行政檢察工作機構的設置，配備相應的專業隊伍，設立單獨的民事、行政檢察部。對于近些年來，檢察機關開拓了公益訴訟的法律監督，為節約資源、保護壞境提供強有力的保障，為此，檢察機關應著力保障公眾的利益，在內設機構改革中，整合檢察資源，設立專人專職負責。當然，對于基層檢察機關面臨的“案多人少”的現實情況，檢察機關可成立綜合檢察部，加強檢察官的辦案業務能力，維護社會公共利益。

此外，懲罰犯罪和保障人權是刑事訴訟的兩大基本價值目標。隨著司法體制改革的深入發展，逐步推進“捕訴合一”，優化檢察職權機構配置，提高辦案質量，強化檢察訴訟監督，不僅要從程序上，還要從實質上保障公民權利。

（二）專業化建設

在新時代的檢察制度改革發展中，更加突出專業化建設，既是對專業人才隊伍的建設，也是對檢察機關內設機構設置專業化提出的要求。

首先，從檢察機關業務類型化和案件類型化兩方面進行比較分析。在某種程度上講，檢察機關“捕訴分離”模式就是業務類型化的一種表現。在檢察機關內設機構改革中，要把檢察職權分為審查批捕、偵查監督、審查起訴、審查監督、執行等，并由不同機構分別行使，其目的就是實現業務的專業化，各部門分別辦理在案件中與之相對應的業務。例如，提起公訴是一個專業化的業務，必須有一個專業化的組織——公訴部，在這個專業的組織機構中有一批專業化的人員對這一業務負責，并對提起公訴加強專業化辦理。但是，在實踐中，這一模式的運行存在一些問題。在“捕訴分離”模式下，批捕和起訴職權的業務專業化會導致浪費司法資源，降低訴訟效率，不利于辦案質量的提高。而“捕訴合一”是相對案件類型化來說的。萬毅教授認為，“提出捕訴合一制改革，也是在為整個檢察機關根據案件類型來分設部門而鋪墊，將來檢察機關有可能根據案件類型而分設若干辦案部門”。6在這種模式下，檢察機關在內設機構改革設置中就應當按照案件類型劃分部門，每一個部門分別管理幾個罪名和與之相對應的案件，實行捕、訴合一。隨著司法體制改革的深入，監察委員會的設立，司法責任制和員額制的落實，不斷推進“捕訴合一”有著一定的時代意義。在同一刑事案件中，由一個員額檢察官或辦案組統一履行審查批捕、偵查監督、審查起訴、訴訟監督等職能，并對該案負責到底，其有利于節約司法資源、提高辦案質量、強化訴訟監督、加強人權保障。

其次，是從檢察機關人才隊伍的發展來看。“捕訴合一”模式下，既需要“全能檢察官”，也需要“專業檢察官”，特別是強化對年輕檢察官的培養，這有利于檢察機關的長遠發展。對同一案件全程負責的員額檢察官，首先應該掌握所有類型化業務，其次再考慮專業化業務，兩者進行互補，在面對不同案件時也能從容應對。例如，在一個案件中，一個員額檢察官對案件全過程負責，其應當是全能檢察官。然后根據案件的具體分類，由一個辦案小組負責，根據不同的業務熟練程度，對辦案人員進行調配，實現業務互補，個性互補，最終達到最優的價值目標。

所以，在檢察機關內設機構改革過程中，按照部門與小組的模式對部門進行類型化劃分，并根據人員特點和能力進行小組劃分。以滿足新時代對檢察機關內設機構改革的需求。

（三）扁平化管理

檢察機關內設機構的調整應當與時代背景相適應，司法體制改革和監察體制改革的深入發展，對司法效率和司法公信力提出了更高的要求。在改革實踐中，扁平化管理是兼顧司法效率和辦案質量的最理想模式。檢察機關的內設機構作為檢察權運行的載體，其設計要在有效節約司法資源的情況下投入實踐，換言之，應當創造更高的司法經濟利潤。6從法經濟學的角度而言，檢察權的優化配置體現著效率與收益之間的關系。所以，對檢察權的優化配置決定著司法效率的高低，當然，也能使公眾在案件中感受到公平正義。

“捕訴合一”機制就是要求對檢察機關內設機構進行調整，而機構變動、人員分配是進行改革探索必不可少的兩個方面。首先，在檢察機關內設機構設置上，應當精簡內設機構，這是基于“案多人少”的現實考慮，也是對以往檢察機關內設機構設置過多、職權分化等問題的應對。例如，捕訴合一模式下，將原先的審查批捕職權和審查起訴職權進行整合，在此基礎上，可以連同將偵查監督職權合并成一個部門，專門負責刑事檢察。對于基層檢察院而言，“案多人少”是不可回避的現實問題。近些年來，民事申訴案件也日益增多，可以將民事和行政檢察合并成一個部門。另外，還應當設置一個綜合部門，負責其他類型化案件。當然扁平化的管理也不能脫離專業化建設的方向，并在這一基礎上，使檢察資源配置體現司法體制改革的核心要求，減少橫向之間的管理與被管理關系，減少層級劃分，倡導彼此協作，最終實現節約資源、提高司法效率和辦案質量的目標。其次，在人員配置上，加強檢察官專業化建設，強化檢察官的職業特征，削弱中層管理作用，以辦案負責制為指導，培養年輕的“全能檢察官”和“專業檢察官”，將行政管理的重心轉移到業務處理上。另外，在司法責任制改革背景和“捕訴合一”模式下，應加強主任檢察官責任制，確保檢察官能夠獨立辦案，真正做到“誰辦案，誰負責”“誰決定，誰負責”。

四、結語

檢察機關內設機構是檢察權高效運行的載體，檢察權的優化配置也為檢察機關內設機構的調整提供了必要的依據，是提高司法效率和司法公信力的基礎前提。檢察機關內設機構的調整也應當適應當下的司法體制改革背景，符合司法需求。我國檢察機關在案件辦理中是采取“捕訴合一”亦或是“捕訴分離”，必須從兩種模式的功能價值分析出發，綜合比較考量。但在實踐中，司法體制改革和監察體制改革進一步深化，檢察機關原有的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等部門完成轉隸，在這一背景下，“捕訴分離”模式暴露出種種問題，浪費司法資源，降低辦案質量等。然而，在“捕訴合一”模式下，許多問題都能夠得到很好地解決。為此，基于對“捕訴合一”模式的價值分析，對檢察機關內設機構的調整提出一些要求，并從以人民為中心、專業化建設和扁平化管理三個方面提出一些路徑設想。綜合觀之，推進“捕訴合一”模式的發展將是檢察機關落實司法體制改革和監察體制改革的必然之路。

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