借鑒國際經(jīng)驗 完善我國財政農(nóng)業(yè)補貼政策

吳志文

（閩江學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，福建 福州350000）

在WTO農(nóng)業(yè)多邊協(xié)議框架下，農(nóng)業(yè)補貼具有兩層含義：一是廣義補貼，即政府對農(nóng)業(yè)部門的投資或支持，主要包括糧食安全儲備補貼、糧食援助補貼、自然災(zāi)害救濟補貼，以及對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研、水利、環(huán)境保護等方面的投資，由于不會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接的扭曲性作用，一般被稱為“綠箱”政策；二是狹義補貼，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價格、出口或其他形式補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，通常會對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，一般被稱為“黃箱”政策。世界各國都制定了相關(guān)的農(nóng)業(yè)財政補貼政策，其目的是保證本國糧食安全、維護農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入。

1 發(fā)達國家的財政農(nóng)業(yè)補貼政策

（1）美國的財政農(nóng)業(yè)補貼政策。美國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量一直位居世界前列，同時也是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收與政府的財政補貼政策是分不開的。美國的農(nóng)業(yè)補貼政策開始于20世紀30年代，經(jīng)過多次修訂形成了執(zhí)行至今的基本框架。其具體補貼政策大體可以分為三個階段：第一階段（1933-1995年），可以稱為價格補貼政策階段，補貼直接與市場價格掛鉤，制定目標價格，對農(nóng)產(chǎn)品價格進行差額補貼。第二階段（1996年-2001年），可以稱為收入補貼政策階段，補貼與當年市場價格脫鉤，直接計入農(nóng)民收入。第三階段（2002年以后），可以稱為收入價格補貼政策階段，既保留了收入補貼，又恢復(fù)和創(chuàng)造了一些價格補貼手段，政府對農(nóng)業(yè)的財政支出大幅度增加。

（2）英、法國的財政農(nóng)業(yè)補貼政策。法國和英國分別在1933年和1947年開始對農(nóng)產(chǎn)品實施政府保證價制度，當農(nóng)產(chǎn)品的市場價格低于一定價格水平，政府就提高差價補貼。法國對農(nóng)產(chǎn)品的補貼政策進一步發(fā)展，到1957年法國建立了一套“農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)化”，規(guī)定小麥、牛肉等主要農(nóng)產(chǎn)品的價格隨著農(nóng)業(yè)所必需的工業(yè)品價格和除食品之外的其他產(chǎn)品的零售價格的變動而自動調(diào)整，以保證農(nóng)民的收入不受價格水平影響，這一政策實施以后產(chǎn)生很多的消極影響而被取消，在以后的農(nóng)業(yè)補貼政策不斷完善的過程中，政府對農(nóng)業(yè)的保護力度和幅度仍不斷加強。英國在實行價格補貼的同時，對農(nóng)場結(jié)構(gòu)進行改革，增加農(nóng)場資本補貼、農(nóng)業(yè)合作補貼等，加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入。

（3）日本的財政農(nóng)業(yè)補貼政策。日本是個島國，人多地少，為了彌補此缺點，日本使用系統(tǒng)化耕作零碎地，使得日本有世界最高的精密農(nóng)業(yè)成果，單位土地產(chǎn)量居世界第一。日本農(nóng)業(yè)補貼政策的主要內(nèi)容包括：建立農(nóng)產(chǎn)品價格管理制度，由大米等管理價格制度，豬肉、蠶繭等穩(wěn)定價格制度，甘薯的保證最低價格制度，牛奶、大豆等的差價補貼制度，蔬菜、雞蛋的價格安定基金制度組成；收入補貼政策，通過傾斜于規(guī)模經(jīng)營者的新進入農(nóng)民直接補貼、耕地集中連片補貼、大額信貸利息補貼、青年農(nóng)民培訓(xùn)補貼和農(nóng)業(yè)公司員工培訓(xùn)補貼等直接補貼政策促進經(jīng)營規(guī)模的擴大；加大農(nóng)業(yè)科研投入，中央政府和地方政府對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費的投入占GDP的2.2%，民間農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費占全國科研經(jīng)費的40%左右。

2 我國財政農(nóng)業(yè)補貼政策存在的問題

我國的農(nóng)業(yè)補貼政策始于20世紀50年代末，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價格補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補貼、貸款貼息補貼等方面。補貼政策對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的增收起到了很大的推動作用，但仍然存在一系列問題：

（1）農(nóng)業(yè)補貼法律化程度低。我國財政對農(nóng)業(yè)的補貼缺乏規(guī)劃，補貼對象和補貼數(shù)額的隨意性很大。相比之下，美國的農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則均以法律的形式出現(xiàn)，具體分為永久性立法和臨時性立法。自1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》實施以來，美國共出臺了數(shù)十個關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的法律。而我國，除《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)機械化促進法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》外，其他均為行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。實踐中，農(nóng)業(yè)補貼更多依據(jù)國家有關(guān)部委發(fā)布的規(guī)范性文件，使得農(nóng)業(yè)補貼政策缺乏法律的穩(wěn)定性和強制性。而且對農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)定比較原則或籠統(tǒng)，導(dǎo)向性、提倡性表述較多。剛性條款少，柔性條款多，可操作性差。

（2）財政農(nóng)業(yè)補貼力度較小。長期以來，補貼資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例偏小，農(nóng)業(yè)已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的“軟肋”。農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面尚未根本改變，農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和競爭力弱，農(nóng)民收入增長緩慢且難度不斷加大。我國國補貼水平在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、對象和方式等方面，與許多國家有較大的差距。世貿(mào)組織規(guī)則所允許使用的12類“綠箱”措施中，我國只使用了9類，國內(nèi)政府各部門對農(nóng)業(yè)的投入總量不及美國聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)預(yù)算的1/5，國內(nèi)支持總量（不含大江大河治理、生態(tài)環(huán)境等）僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3.6%，遠遠低于世貿(mào)組織多數(shù)成員5%～20%的水平。

（3）補貼結(jié)構(gòu)不合理。我國農(nóng)業(yè)補貼的主要方向還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，忽略了農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，這也與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀有關(guān)。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，可持續(xù)農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的新方向，引起了農(nóng)民的重視，如低污染、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品或附加產(chǎn)品能夠在市場上獲得更大收益，但是目前農(nóng)業(yè)補貼主要投放于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，對于可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的支持力度不足，農(nóng)業(yè)補貼無法協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的共同發(fā)展，這在一定程度上制約了新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平。

（4）補貼效率不高。由于補貼是不具有收益功能的，不少地方的補貼資金往往要推遲兩三個月才能發(fā)放，使財政農(nóng)業(yè)補貼的實際效果受到影響。其次，由于我國管理體制的限制，農(nóng)業(yè)補貼工作的開展需要多個部門進行層層審批，工作效率不高。再次，補貼資金分配和使用不規(guī)范。如耕地地力保護補貼資金，政策規(guī)定采取財政“一卡通”的方式直接補貼到戶，但有的地方分配補貼時將部分資金直接安排至村委會，要求村委會集中整治機耕道和部分農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實際上村委會并未按要求執(zhí)行，而是將該部分資金用于彌補村、支兩委的行政運行和其他日常開支。

3 完善我國財政農(nóng)業(yè)補貼的對策建議

（1）加快財政農(nóng)業(yè)補貼政策的法制化建設(shè)進程。大多數(shù)發(fā)達國家都將農(nóng)業(yè)補貼政策在法律規(guī)范中加以明確，這樣不但可以節(jié)約年年制定、宣傳和學(xué)習(xí)政策的執(zhí)行成本，還能充分保障農(nóng)民的權(quán)益，確保各項農(nóng)業(yè)政策落到實處。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼的制度化，就必須要完善相關(guān)方面的立法，從而保障農(nóng)業(yè)補貼政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性和延續(xù)性。以法律和法規(guī)的形式，保障農(nóng)業(yè)補貼政策的完全落實，從而保護農(nóng)民的利益。

（2）嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，杜絕補貼資金違規(guī)使用。應(yīng)最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，將補貼款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，使農(nóng)民能夠及時、公平和公開的享受到補貼政策所帶來的經(jīng)濟效益。同時，應(yīng)加大監(jiān)管力度，以確保各項補貼資金足額、及時、準確地發(fā)放，從而保護和促進農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。將耕地地力補貼資金通過“一卡通”直補給農(nóng)戶并督促其按上述規(guī)定使用補貼，不得截留資金由村委會支配，從源頭上杜絕村支兩委使用農(nóng)業(yè)支持保護補貼彌補其行政運行或者其他開支，對一些需要維護的機耕路和水利基礎(chǔ)設(shè)施，財政和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)安排專項資金進行集中整治。

（3）成立全國農(nóng)作物專業(yè)協(xié)會，保護農(nóng)民的補貼利益。國外經(jīng)驗表明，成立專業(yè)性農(nóng)民協(xié)會有利于保護農(nóng)民利益。適應(yīng)加入世貿(mào)組織新形勢和國際農(nóng)產(chǎn)品市場的激烈競爭，借鑒國際成功做法，建立小麥、大米、玉米、大豆等主要農(nóng)作物的全國性農(nóng)民專業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)服務(wù)，規(guī)范交易行為，調(diào)解或仲裁有關(guān)貿(mào)易糾紛，充分發(fā)揮政府與 企業(yè)間的橋梁紐帶作用，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營者利益。

（4）加強綠色發(fā)展理念，環(huán)境保護與農(nóng)業(yè)發(fā)展同行。農(nóng)業(yè)補貼工作的開展，應(yīng)該積極結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要求，重點扶持可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)項目的補貼。應(yīng)該加強相應(yīng)的調(diào)研工作，結(jié)合區(qū)域特點，有針對性的補貼農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與可持續(xù)農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，如，補貼可向新能源農(nóng)業(yè)、太陽能農(nóng)業(yè)、梯田農(nóng)業(yè)、水利農(nóng)業(yè)傾斜，加大對環(huán)保型農(nóng)藥、生物肥料的補貼力度。同時，要求各部門不能為了追求業(yè)績工程而盲目擴張農(nóng)業(yè)補貼規(guī)模，補貼資金的發(fā)放也應(yīng)該具有可持續(xù)性。