關于現行《農產品質量安全法》的思考及修訂建議

方玉強

摘 要：農產品質量一頭連接著“三農”，一頭連接著居民餐桌，其重要性不言而喻。近年來農產品質量安全事件頻發，反映出我國農產品質量安全法律法規亟待完善。從《農產品質量安全法》制定和實施現狀入手，分析其修訂的必要性，進而提出具體修訂建議，以期推進相關法律規范修訂進程。

關鍵詞：農產品;質量安全;法律;修訂

文章編號：1004-7026（2019）24-0017-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：D922.4;D922.294 ? ? ? ?文獻標志碼：A

我國現行《農產品質量安全法》（以下簡稱“本法”）經第十屆全國人大常委會第二十一次會議通過，于2006年11月1日正式實施[1]。2018年，第十三屆全國人大常委會第六次會議對“本法”首次作出修訂，但修訂內容僅限于順應中央和國家機構改革需要，修改了第十五條、第四十條和第五十二條的行政管理部門名稱，并未對實質性條款內容作出變動。因此現行“本法”已實施13年。近年來，“毒大米”“病死禽”“僵尸肉”等農產品質量安全事件屢屢曝光，昭示出我國農產品質量安全法律規范亟待完善[2]。

1 ?“本法”實施現狀

1.1 ?配套法律法規體系不完善

除“本法”外，我國農產品質量安全法制體系建設經過長期發展，已經形成了包括《動物防疫法》《農業法》等近20部法律、《農藥管理條例》《獸藥管理條例》等50余部行政法規、《動物檢疫管理辦法》等160多項部門規章為體系的農產品質量安全法律法規體系。盡管數量眾多，但從農產品質量安全體系來看，法律規范卻并不完善。例如：目前在農產品儲藏、運輸等環節的質量安全問題，法律并無明文規定;對生豬屠宰管理嚴格，但對牛羊禽的屠宰卻無法可依。這些農產品質量安全管理的法律疏漏都亟待完善[3]。

1.2 ?法律規定可操作性不佳

現行農產品質量法律法規體系存在立法原則性強、條款多為一般概要性規定的特點。在實施過程中，對主客體權利義務規定不明，對行政授權部門授權內容不明，致使整個法律體系可操作性不佳。“本法”頒布13年來，客觀經濟社會環境已有較大變化，但法律內容卻從未修訂，其執行標準已經滯后于現實需要。160多部行政規章、50多部行政法規、20部法律，體系龐大，存在多頭管理、利益分割、難于整合互助的問題，導致法律法規交叉矛盾、體系不一，不易操作[4]。

1.3 ?違法成本難以起到約束作用

從部分發達國家經驗來看，對造成農產品質量安全問題的責任人以最嚴厲手段加以處罰，不但有行政強制措施，而且有高額罰款，違法成本巨大，對不法行為有較好的約束力。反觀我國現行農產品質量安全法律體系，特別是“本法”第七章有關法律責任的規定，不但行政強制措施少，而且罰款數額以2萬元以下定額為主。沒有采用與違法所得掛鉤的懲罰性罰款，農產品質量安全責任人違法成本較低，難以對投機行為產生約束。

2 ?“本法”修訂的必要性

2.1 ?適應民生需求的必然結果

黨的十九大明確提出，當前我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。以習近平同志為核心的黨中央更是強調，要把食品安全當作對執政能力的重大考驗。隨著生活水平提高，人民群眾的需求早已從“吃得飽”“吃得好”向“吃得健康”轉變[5]。農產品作為食品主要來源，其質量安全問題倍受關注。這種民生需求的變化，要求“本法”作出適應時代的修訂。

2.2 ?應對復雜質量安全形勢的必然要求

從整體形勢來看，我國農產品質量安全管理始終堅持標準化生產與質量安全監管并重的舉措，在徹底轉變農牧業發展方式的基礎上，嚴厲打擊質量安全問題，總體呈現出平穩向好的趨勢[6-9]。質量安全問題牽一發而動全身，一旦發生往往影響廣泛深遠、危害極大。要以更加嚴格的態度提升農產品質量標準，加強農產品質量安全的監管、處罰和問責。這就需要通過修訂“本法”來實現。

2.3 ?提高執法監管能力的必經途徑

在“本法”頒布之初，農產品質量安全執法監管體系是以環境保護、食品藥品、工商、衛生、商務、農業、畜牧等多部門分段監管為主要體系的，存在多頭管理、執法混亂、監管缺位等問題[10-12]。在黨和國家機構改革完成后，監管體系已經進一步精簡，監管環節得到延伸，監管力度不斷加大。但由于改革時間尚短，基礎相對薄弱、監管能力滯后，需要通過“本法”的修訂來進一步完善。

2.4 ?完善頂層制度設計的必然基礎

經過十幾年立法完善，目前農產品質量安全法律法規體系十分龐雜，涉及內容和領域眾多但缺乏統一性。法規有數十部，但依然無法有效覆蓋到農產品質量安全的各個環節。

此外，在農產品概念界定、執法監管體系建設和違法懲戒力度方面，亟待細化完善。這些都需要通過修訂“本法”這一農產品質量安全領域的頂層法律制度來實現。

3 ?“本法”的修訂建議

3.1 ?更新頂層立法理念

2015年，我國《立法法》頒布，標志著我國進入了全面提高立法質量和水平的新階段。當前形勢下修訂“本法”，不但要考慮《立法法》確立的立法理念，更要兼顧農產品質量安全監管領域的新動態。要在修訂中更新和貫徹以下理念。

一是“以人為本”的理念。這與我國《憲法》所確定的人民主權原則相一致，也與《立法法》所確立的“立法體現人民意志”的理念相一致。“以人為本”就是要在“本法”的立法中體現服務人民的立法思想，把管理轉變為服務，在監管的同時促進農產品行業的發展。

二是“嚴格執法”理念。從人民群眾的現實需要和新形勢下農產品質量安全問題的實際出發，修訂“本法”時必須貫徹提升農產品質量標準、加強農產品質量安全的監管、處罰和問責的立法思想。

三是“適度超前”的理念。法律具有相對穩定性，這種穩定性的來源之一就是立法時的“適度超前”。這要求對于“本法”的修訂不僅要體現當下農產品質量安全的形勢和要求，更要適度反映發展趨勢。

3.2 ?嚴格違法責任承擔

違反“本法”所應當承擔的法律責任，主要包括民事責任、行政責任和刑事責任。從責任承擔的角度來分析，立法就是要明確什么人做了什么樣的行為，應當承擔什么樣的相應責任。

從主體（人）的修訂完善出發，“本法”在約束傳統農產品生產經營者的基礎上，還應當納入當前新興的銷售方式，如網絡、微信、直播等，甚至打著“公益助農”旗號從事農產品質量安全違法行為的組織或個人也應納入責任主體范疇。

從行為（客觀方面）的修訂完善出發，對實施違法行為的生產經營者要加以處罰，而且對明知存在質量安全問題而進行收售、屠宰、加工、運輸等行為的也應納入責任承擔范疇。

從處罰方式看，不論民事、行政或刑事責任，一要依法從重處罰、加大違法成本，二要創新處罰手段。提升違法者的市場進入門檻，增加其違法成本。

3.3 ?明確政府管理職責

對農產品質量安全的監督管理，是各級政府所應當履行的基本職責之一。雖然具體監管工作有相應行政部門來實施，但各級政府作為管人員、管經費、管機構的決策者，如果缺乏相應的支持力度，則監管工作也就無從著手。

現實中，各級政府更為關注經濟、指標、GDP，而不是農產品質量，這就造成實踐中農產品質量安全領域執法力量薄弱、執法能力滯后的問題。解決的根本途徑就是在“本法”修訂中明確政府對農產品質量安全的管理職責，并且納入考核指標體系。

3.4 ?強化執法監管能力

執法監管是落實“本法”的根本途徑。強化執法監管能力建設，就要在“本法”修訂中改變以往權責不明的問題，杜絕互相推諉或者爭功，明確界定各部門的事權。要在“本法”修訂中，建立起對執法監管部門和個人的監督、懲處、獎勵機制，以監督促依法行政、以懲處促合理行政、以獎勵促積極行政。

4 ?結束語

農產品質量安全發展的新形勢和新要求，促使“本法”修訂迫在眉睫。“本法”的修訂要明確理念、責任、管理、執法等方面的要求，使修訂后的“本法”既反映“為民服務”理念和政府管理職責，又體現違法成本高昂、執法依法開展的趨勢。

參考文獻：

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