總規(guī)改革背景下沈陽市生態(tài)空間管控模式探索

徐春萍 祝雷 劉云霞

摘要：總規(guī)改革，全稱為新一輪城市總體規(guī)劃改革，是我國全面深化改革以來在城市空間規(guī)劃和管理方面的具有中國特色的新探索。在此背景下，沈陽市結(jié)合過去的實踐經(jīng)驗，制定針對性的管控目標(biāo)，對生態(tài)空間管控模式進(jìn)行了一些探索。本文從總規(guī)改革背景和生態(tài)空間管控的概述出發(fā)，闡述了總規(guī)改革背景下沈陽市生態(tài)空間管控的目標(biāo)和具體探索。

關(guān)鍵詞：沈陽市;總規(guī)改革;生態(tài)空間管控;模式探索

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）12-0-02

Abstract： The general regulation reform， which is called the new round of urban master planning reform，is a new exploration with Chinese characteristics in urban spatial planning and management since the comprehensive deepening of reform in China.In this context，Shenyang City，combined with past practical experience，formulated targeted control objectives and conducted some explorations on the ecological space management and control model.Based on the overview of the general regulation reform and the control of ecological space，this paper expounds the objectives and specific exploration of ecological space management and control in Shenyang under the background of general regulation reform.

Key words：Shenyang City;General regulation reform;Ecological space management;Pattern exploration

1 總規(guī)改革背景的概述

總規(guī)改革，全稱為新一輪城市總體規(guī)劃改革，是我國全面深化改革以來在城市空間規(guī)劃和管理方面的具有中國特色的新探索。總規(guī)改革的要求，是城鄉(xiāng)規(guī)劃從中心城區(qū)管理向著全域管控轉(zhuǎn)變，堅持全域覆蓋和“多規(guī)合一”，促進(jìn)自然資源統(tǒng)籌管理與國土空間用途管制。“三區(qū)三線”作為城市空間管控的基礎(chǔ)，也受到高度重視，而生態(tài)空間就是“三區(qū)”的重要組成部分。

2 生態(tài)空間管控的概述

生態(tài)空間管控，是人們從純粹關(guān)注物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)向追求和諧良好生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變的需要。中國的生態(tài)空間管控工作起步較早，在1973 年第一個全國性環(huán)境保護(hù)文件發(fā)布起即宣告開始。然而由于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的片面追求，截至目前，我國在生態(tài)空間管控方面仍面臨著許多挑戰(zhàn)，比如農(nóng)業(yè)開墾等經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動需要占用生態(tài)空間，交通、住宅、學(xué)校、醫(yī)療等公共設(shè)施建設(shè)也對生態(tài)空間有強(qiáng)烈影響。

3 總規(guī)改革背景下沈陽市生態(tài)空間管控的目標(biāo)

3.1 管控范圍由中心城區(qū)擴(kuò)展到全域空間

新一輪總體規(guī)劃改革強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)資源保護(hù)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然的和諧統(tǒng)一，更深刻地闡述了生態(tài)空間管理的內(nèi)涵。同時，沈陽在繼續(xù)關(guān)注傳統(tǒng)的管控重心：中心城區(qū)的基礎(chǔ)上，通過劃定“三線”的方式，著力彌補(bǔ)規(guī)劃和管理缺乏城市全域空間統(tǒng)籌的缺點，將管控范圍擴(kuò)展到全域空間。

3.2 生態(tài)空間量質(zhì)并重

沈陽市在長期監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，城市的發(fā)展和建設(shè)是造成城市內(nèi)部及周邊空氣、水域系統(tǒng)、土壤等環(huán)境要素污染的首要因素。不完善的城市生態(tài)系統(tǒng)將削弱生態(tài)空間的生態(tài)效應(yīng)，降低生態(tài)空間的生態(tài)質(zhì)量。因此，必須嚴(yán)格控制用地總量、保障生態(tài)空間的完整性和功能性，充分發(fā)揮城市生態(tài)綜合觀測網(wǎng)絡(luò)的作用，做到生態(tài)空間量質(zhì)并重，這也是新一輪城市總體規(guī)劃改革背景下沈陽市生態(tài)空間管控的目標(biāo)。

3.3 落實監(jiān)管

在過去的生態(tài)空間管控系統(tǒng)中，一直存在管理權(quán)責(zé)不明確的問題，這導(dǎo)致有效的生態(tài)監(jiān)督與管控變得困難。新一輪城市總體規(guī)劃改革要求沈陽市針對生態(tài)空間的整個生命周期進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將生態(tài)資源的監(jiān)督和管控納入城市管理之中，形成一個綜合性的系統(tǒng)。要保證這個系統(tǒng)的有效運(yùn)行，就需要創(chuàng)新管理模式，將管控工作從以主觀數(shù)字評估量化為準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源得到客觀實際的保障，并且落實監(jiān)管責(zé)任，通過定期考核和不定期抽查來進(jìn)行督促。

4 總規(guī)改革背景下沈陽市生態(tài)空間管控模式探索

在新一輪城市總體規(guī)劃改革的背景下，沈陽市圍繞著城市生態(tài)空間整體管控的幾個目標(biāo)，在近年來的實踐基礎(chǔ)上，從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)修復(fù)和落實等方面進(jìn)行了新的嘗試和探索，其具體內(nèi)容包括以下幾個方面：

4.1 規(guī)劃編制

沈陽市在保證城市建設(shè)和發(fā)展進(jìn)度的前提下，重新制定規(guī)劃理想的城市空間結(jié)構(gòu)，并且對城市整體生態(tài)系統(tǒng)的格局進(jìn)行梳理和明確，嚴(yán)格保護(hù)脆弱、不可再生或?qū)Τ鞘猩鷳B(tài)有重要作用的核心生態(tài)要素，有效保護(hù)城市的生態(tài)安全底線。

同時，沈陽市還對生態(tài)控制線進(jìn)行了分級，讓核心生態(tài)要素和彈性生態(tài)空間共同形成城市整體生態(tài)格局。基于目前發(fā)達(dá)的生態(tài)分析手段，在分析生態(tài)系統(tǒng)整體功能性和目前仍然存在的連通性差、空間破碎化嚴(yán)重等問題的基礎(chǔ)上，對各類用地的生態(tài)功能和保護(hù)、開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評價，進(jìn)一步明確生態(tài)效應(yīng)水平和空間邊界。

最后，適當(dāng)增加生態(tài)空間的自然觀賞性，優(yōu)化空間布局，最大程度的發(fā)揮“綠水青山”與“金山銀山”間的聯(lián)動關(guān)系，提升經(jīng)濟(jì)效益和政策配合度，最終有效推動城市的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

4.2 產(chǎn)業(yè)管理

產(chǎn)業(yè)管理是實現(xiàn)沈陽市生態(tài)空間管控目標(biāo)的重要步驟，產(chǎn)業(yè)管理需要科學(xué)合理的指標(biāo)和明確的規(guī)劃分區(qū)。目前，借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)等高新技術(shù)，以網(wǎng)絡(luò)信息平臺為依托，沈陽市建立了生態(tài)綜合觀測網(wǎng)絡(luò)體系，成功梳理協(xié)調(diào)了涉及空間規(guī)劃體系的32個部門、66個專項規(guī)劃，包括耕地紅線的劃定、村莊與林地布局規(guī)劃、水域系統(tǒng)管理規(guī)劃等，并設(shè)立了生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，在制定指標(biāo)和劃分分區(qū)時力求兼顧宏觀安全格局和微觀生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，最終達(dá)到形成多層次、多層級的指標(biāo)體系的目標(biāo)。

4.3 生態(tài)修復(fù)

生態(tài)修復(fù)是沈陽市保障生態(tài)空間管控達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的必要手段。生態(tài)修復(fù)旨在解決并預(yù)防城市環(huán)境問題，其修復(fù)結(jié)果并不追求完全復(fù)原自然生態(tài)系統(tǒng)，而是通過修復(fù)地面硬化帶來的地下荒漠、高樓集中帶來的樓間風(fēng)、大量熱源和建筑造成的城市熱島、地表徑流網(wǎng)和地表植物廊道等方式，建立并完善一套適應(yīng)城市需要的新系統(tǒng)。

要做好城市生態(tài)修復(fù)，作為城市管理者必須樹立明確的城市環(huán)境階段意識。環(huán)境階段可劃分為“三階兩線”：“三階”分別為環(huán)境險情排除階段、環(huán)境修復(fù)階段、生態(tài)功能實現(xiàn)階段;“兩線”分別為環(huán)境安全線和生態(tài)基線。“兩線”是“三階”的分界線，而生態(tài)空間管控的終極目標(biāo)，就是使城市生態(tài)系統(tǒng)達(dá)到位于生態(tài)基線之上的功能階段。

5 結(jié)語

在新一輪城市總體規(guī)劃改革的背景下，沈陽市的生態(tài)空間管控的目標(biāo)主要包括：讓管控范圍由中心城區(qū)擴(kuò)展到全域空間、保障生態(tài)空間量質(zhì)并重、保障各項監(jiān)管政策真正落實等。圍繞著這些城市生態(tài)空間管控目標(biāo)，沈陽市結(jié)合多年來積累的實踐經(jīng)驗，采取規(guī)劃編制，對生態(tài)控制線進(jìn)行分級、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)管理，構(gòu)建多層次層級的指標(biāo)體系、做好城市生態(tài)修復(fù)，重視城市生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)，樹立明確的城市環(huán)境階段意識、明確管理細(xì)則，編制法定文件等措施，從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)管理、生態(tài)修復(fù)和落實等方面對生態(tài)空間管控進(jìn)行了新的嘗試和有益探索。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2019-07-05

項目信息：沈陽市典型河流中主要內(nèi)源污染源對流域水環(huán)境黑臭的預(yù)警研究，項目編號：sysy2018-040;沈陽城市生態(tài)綜合觀測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建技術(shù)研究及應(yīng)用示范，項目編號：sysy2017-010

作者簡介：徐春萍（1988-），女，滿族，碩士研究生學(xué)歷，工程師，研究方向為環(huán)境咨詢、環(huán)境檢測及環(huán)境科研。