完善分稅制改革對提高基本公共服務的影響

張 嘉

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

改革開放以來，我國經濟飛速發展，2017年GDP 達到82.08萬億，2018年GDP 更是高達91.93萬億。于此同時，民眾要求分享改革成果，人人享有政府提供的大致相同的基本公共服務的呼聲也越來越高。而我國現行的分稅制財政管理體制不完善是我國基本公共服務發展滯后、供給不均和享受不均的主要原因，因此必須以推進基本公共服務均等化為目標，深化分稅制改革，建立與經濟發展水平相適應的財稅保障制度。

1 我國目前基本公共服務均等化存在的問題

改革開放以來，我國經濟飛速發展，但與快速的經濟增長相比.社會領域的改革明顯滯后。當前，我國基本公共服務發展水平整體偏低，具體表現如下：

1.1 基本公共服務總量不足，公共服務支出比重較低。

生活在同一城市，外來人員與城市居民在住房、醫療、教育和社會保障等基本公共服務領域享受城市公共服務的準入門檻和標準不一，優先性方面有異。

1.2 城鄉之間公共服務矛盾突出，資源和水平向城市傾斜嚴重。

農村基本公共服務資源匱乏，服務水平及支出水平偏低。就養老保險支出來看，2018年全國城鎮基本養老保險人數為4.18億人，養老保險基金支出44200億元，而城鄉居民養老保險人數為5.24億人，支出僅2920億元。由此可見雖然城鄉居民參保人數較多，但其保障程度卻相對較低。

1.3 地區之間公共服務水平不平衡。

東部地區公共服務水平明顯高于西部，無論在基礎設施還是生存發展型服務供給方面差距較大。各地區財政支出的總體水平存在較大差異，比如就公共安全和教育經費而言，發達地區如北京、江蘇和浙江的財政支出遠遠高于青海、寧夏、新疆等地。

2 從分稅制角度看我國基本公共服務不均衡的成因

造成基本公共服務不均衡的原因有很多，本文主要從分稅制的視角，對制約我國基本公共服務不均衡的因素進行分析與探究。

2.1 作為稅分基礎的財權和事權的不匹配。

分稅制重新劃分了中央和地方之間的稅收分享，但與之從屬的事權責任卻繼續沿襲原有的劃分范圍，中央和地方在事權和財權分配上的不合理，嚴重弱化了地方政府在提公共服務方面的能力。而這種事權和財權的不匹配導致的財政困難又是誘發地方政府千方百計從自身體制中尋求利益輸入的根源。

2.2 地方稅收體系不夠合理。

我國現行稅制體系中的大部分稅種基本劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。地方除了增值稅和所得稅外，其余都是比較小的稅種，缺乏有力的稅收支撐，而“營改增”的實施，又將唯一屬于地方獨立稅種的營業稅納入中央地方共享稅中，雖屬于財稅改革應有之義，但無疑又使地方的稅收能力更加弱化。

2.3 轉移支付制度不夠完善。

轉移支付，體現的是非市場性的分配關系，現在己成為地方政府除自有收入以外重要的財政來源。但是當下我國的轉移支付制度還不夠完善，一是轉移支付中結構失衡，一般性轉移支付所占比重偏低，不利于發揮轉移支付的規模效用；二是轉移支付配套體系不完善，法制建設未完備，制度監督缺位；三是省級以下轉移支付和橫向轉移支付機制創新不足，均衡性轉移支付有待完善。

3 如何建立和完善公共化取向的分稅制制度

推進公共服務均等化相應地要實現財政能力的均等化，這無疑需要對現行財稅體制進行變革，同時未來的財稅體制改革必須突出公共服務功能導向，建立服務型財政體制。

3.1 理順各級政府職能和事權范圍，合理劃分事權和財權。

建立健全財權和事權相匹配的財稅體制，是順利推進基本公共服務均等化的制度保證。一是合理界定中央和地方事權范圍，有分別地松綁地方政府作為中央政府轉嫁基本公共服務的從屬地位。在明確事權和職能的基礎上，各級政府都要承擔起屬于本級政府的公共服務職能。同時堅持靈活性原則，對于本級政府做不好，也不便做的事情，可通過保證財政轉移支付委托下級政府履行。二是加強一般性轉移支付。中央政府要從宏觀把握，加強一般性轉移支付力度，承擔更多基礎設施、教育、醫療衛生以及社會保障這些最基本的公共服務，減輕地方財政壓力。

3.2 完善地方稅收體系，多渠道增進政府財政收入。

完善地方稅收體系，一是要明確地方稅種，合理劃分中央和地方共享稅分享比例，有選擇性的扶持基層政府和中西部地區；二是要創新地方融資渠道，根據當地經濟發展狀況，適時開征房產稅、遺產稅和社會保障稅等，增加地方收入；三是賦予地方稅收自主權，給予一定的稅收立法權和舉債權，拓寬收入渠道；四是完善地方稅收信息管理，稅收行政執法隊伍建設，提高稅收效率。

3.3 規范轉移支付制度，創新轉移支付方式。

一是科學設置轉移支付規模和結構比例。根據各地具體經濟發展情況合理配置一般性轉移支付和專項轉移支付結構，強化一般性轉移支付，分擔地方財政壓力；二是完善轉移支付項目。控制新的轉移支付項目，同時將部分財力性轉移支付與專項轉移支付整合到一般性轉移支付中，以增強財政的統籌利用；三是創新轉移支付方式。由于當下轉移支付主要涉及中央和省級政府，所以可以通過政府級次和財政級次的改革，如“省直管縣”和“鄉財縣管”模式的創新，即通過簡化行政層級使得轉移支付更離效。

綜上所述，基本公共服務均等化是平衡社會不同階層、不同地區之間公共服務協調發展，緩解社會矛盾的迫切需要，從完善分稅制的角度出發，通過合理劃分財權事權，完善地方稅收體系和規范轉移支付制度實現基本公共服務均等化。