海事部門強制打撈沉船費用的追償途徑

許巖松

一、前言

轄區水域發生沉船事故，影響航行安全或對交通安全造成危害時，海事部門依據《海上交通安全法》或《內河交通安全管理條例》的相關規定，要求船舶所有人、經營人限期對沉船、沉物打撈清除，船舶所有人、經營人未在限定時間內打撈清除時，海事部門將采取措施強制打撈清除，費用由船舶所有人、經營人承擔。情況緊急需要立即清除的，海事部門還可依據《行政強制法》，立即實施代履行，代履行的費用由船舶所有人、經營人承擔。因此，對于強制打撈沉船費用的承擔，相關法律法規均予以明確，海事部門追償打撈費用似乎不存在問題。但實際情況是，海事部門通過第三人代履行的方式強制打撈沉船后，面臨由誰來追償打撈費用以及以何種途徑追償的問題，各地海事法院對該問題態度不一。海事部門面臨巨額沉船打撈費用不能追回的風險，影響了事故險情的處置決策，也最終影響了事故處置效果，給水上交通安全帶來不利的影響。

二、強制打撈沉船費用追償實踐

從以往的海事審判案例可以發現，強制打撈沉船費用的追償主要有以下幾種方式：

1.海事部門以民事訴訟方式追償

多數案例是海事部門以民事訴訟方式追償，如2006年廣東海事局訴南青集裝箱班輪有限公司案。南青集裝箱班輪有限公司所屬的“南青”輪與“中航902”輪碰撞，“南青”輪沉沒，所載44個集裝箱全部落海。廣東海事局立即啟動應急反應預案，采取了掃海、設標、打撈等強制措施，產生260多萬元費用。事后，廣東海事局將南青集裝箱班輪有限公司訴至廣州海事法院，要求該公司支付強制措施發生的費用，廣州海事法院支持了原告廣東海事局的請求，被告不服，提起上訴，其上訴理由之一是認為廣東海事局的行為屬行政執法行為，訴訟雙方不構成“平等主體間的民事法律關系”，原審法院將本案作為民事案件受理不當。2008年，廣東省高級人民法院做出終審判決，在粵高法民四終字第279號判決書中，認為根據相關法律法規，廣東海事局作為主管機關有權就影響船舶安全航行、航道整治的沉船沉物進行強制打撈，同時根據最高人民法院《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》第一百三十九條規定的精神，就沉船、沉物強制打撈清除費用提出的請求為海事賠償請求，廣東海事局向海事法院起訴請求支付相關費用，于法有據。在《行政強制法》出臺后，2014年10月27日，輝泓公司所屬的“輝泓3”輪在汕頭海事局轄區水域沉沒，輝泓公司在廣州海事法院申請設立海事賠償責任限制基金，汕頭海事局向法院提出異議，認為其應急處置、掃測、打撈等費用依據《海商法》第二百零七條規定不屬于限制性債權，法院判決異議理由不成立。最后該案在當事人之間以民事和解方式結案。

2.由第三人以民事訴訟方式追償

有人認為，海事部門可以讓“實施代履行的第三人與義務人之間簽署代履行合同”[1]，這樣雙方之間具有合同關系，就可由第三人追償了。實踐中海事部門也經常在實施強制打撈后，要求義務人與第三人簽訂打撈協議。但既然義務人與第三人已經簽訂打撈協議，就可視為義務人開始履行義務，海事部門代履行的前提就不存在，因此，自簽訂協議起，海事部門強制打撈行為就結束，轉換成義務人的自行打撈，第三人打撈費用的追償實際不屬于強制打撈費用的追償。當然，第三人與義務人之間的合同也不應該稱為代履行合同，代履行合同是指行政機關與第三人簽訂的合同。本文要討論的是義務人不履行義務，海事部門強制打撈，由第三人以民事訴訟方式向義務人追償的情形。在海隆公司訴石龍公司強制打撈及清除油污案中，廣州海事法院（2002）廣海法初字第106號民事判決認為，“海隆公司雖是應深圳海事局的要求參與打撈和清污工作，但其并沒有進行打撈和清污的法定或約定的義務。海隆公司參與打撈沉船和落海集裝箱以及清除沉船造成的油污等工作不僅免除或減輕石龍公司打撈和清污的行政義務，而且使石龍公司避免或減輕了因不及時打撈和清污可能承擔的侵權和清污的行為構成無因管理，其有權要求石龍公司支付打撈和清污所產生的費用”， 支持了第三人的請求。隨著《行政強制法》的出臺，一些海事法院認為第三人代履行行為不構成無因管理。如2016年某月某日，

輪（船舶所有人為甲公司，在乙公司投保）與B輪發生碰撞，A輪沉沒，當地海事局指派丙公司進行油污防控清除，產生費用220余萬元。為索取費用，丙公司對甲、乙公司提起訴訟，法院認定丙公司與甲、乙公司之間不存在法律規定的民事權利義務，丙公司實施的油污防控清除系行政強制中的代履行行為，丙公司訴訟請求無事實和法律依據，裁定駁回起訴[2]。

3.海事部門依據代履行決定書向義務人直接追繳

理論上，海事部門依據行政強制代履行決定書直接向義務人追繳似乎更符合《行政強制法》立法宗旨。為此，部海事局制定了《海事行政強制執行業務執法流程》，要求海事部門在實施強制打撈等強制執行業務前，制定海事行政強制代履行決定書，并在決定書中列明代履行預算費用。但該流程對費用的追繳并未給出具體意見，海事部門是依據代履行的預算費用直接要求義務人提前支付，在代履行后多退少補，還是在代履行后依據實際發生的費用要求義務人支付不明確。義務人拒絕支付時，海事部門應采取何種行動也無指引。海事系統內較為普遍的看法是義務人拒絕支付時可申請法院強制執行，但查詢法院裁判文書系統目前尚無相關強制打撈費用申請法院強制執行的先例。當然，代履行費用的追繳在其他行政機關也存在諸多障礙，如在城管執法領域，代履行費用同樣難以落實，違法行為人負擔代履行費用的要求流于形式。有學者指出：“據我們調查，在北京市西城區的拆違執法實踐中，代履行的費用一般都是由行政機關負擔。”[3]

三、強制打撈沉船費用追償的法律途徑

1.對強制打撈法律性質的再分析

要討論強制打撈費用追償的法律途徑，必須對強制打撈本身的法律性質再分析，若其法律屬性有多樣性，就可能找到更多的費用追償途徑。

海事部門組織強制打撈沉船的依據主要有《海上交通安全法》第三十一條、第四十條的規定，《內河交通安全管理條例》第四十二條、七十五條的規定以及《行政強制法》第五十二條的規定。

《海上交通安全法》第四十條，《內河交通安全管理條例》第四十二條、七十五條均要求船舶所有人、經營人限期自行打撈清除，逾期不履行的，海事部門組織強制打撈清除，這和《行政強制法》第五十條關于代履行的規定一致。而《海上交通安全法》第三十一條以及《內河交通安全管理條例》七十五條關于立即組織打撈清除的規定和《行政強制法》第五十二條立即實施代履行的規定一致，因此，海事強制打撈沉船在法律性質上屬于代履行沒有任何異議。

那么，海事強制打撈是否可以屬于其他法律規范的范疇呢？司玉琢教授在《海商法專論（第二版）》中專門就此問題進行討論，他認為根據《1989年國際救助公約》，對殘骸的打撈不是海難救助，而對沉船的打撈則是海難救助，且認為“對沉船的強制打撈仍具救助性質，只不過此時的行政強制措施與海難救助行為發生競合而已”，因此，海事強制打撈沉船在法律性質上也可歸屬于海難救助，受《海商法》調整。

綜上，海事強制打撈沉船的行為在法律上既可歸屬于《行政強制法》中的代履行行為，也可歸屬于《海商法》中的海難救助行為，這一現象在法律上稱之為競合。既然是競合，則當事人有選擇訴訟請求的權利。如在民法中，一行為同時構成了違反合同和侵權，則當事人起訴時可以選擇請求權。基于此，以下就海事強制打撈以不同的法律性質進行費用追償的途徑進行討論。

2.選擇強制打撈作為代履行對費用追償的法律途徑

目前，我國行政強制法等法律只是粗略規定“代履行的費用由當事人承擔”，對行政機關代履行費用的收繳程序未作具體規定。學界、實務界對于代履行費用追償的法律途徑也存在爭議。

一種觀點認為代履行費用其實質是“替代履行義務人的義務，并將義務人的作為義務轉化為金錢給付義務”[4]，行政機關直接向義務人對代履行費用進行征收，義務人拒絕支付時，申請法院強制執行。這種途徑優點是可以動用行政公權進行征繳，對義務人有一定的威懾力，但缺點也很多：一是對行政機關在行政強制執行過程中程序、內容要求嚴格，若稍有瑕疵，則行政機關不但追不回代履行費用，還要承擔敗訴的風險。海事部門對沉船進行強制打撈，多數在情況緊急的情況下，更多的是考慮人命安全、環境污染以及港口通航等因素，容易造成程序上的疏忽。二是即便是嚴格遵守強制執行的程序、內容，也易作為被告陷入行政訴訟中。《行政強制法》第五十三條規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”由于海事部門并無金錢給付義務的強制執行權，在當事人拒絕支付時必然要申請法院強制執行。但按該規定，行政機關在決定征繳費用時，應告訴當事人在三個月內可以提起行政復議或行政訴訟。當事人既然拒絕支付，則當然不會放過這救濟的機會，僅僅對費用不服，就可以提起復議或訴訟，行政機關不但要疲于應付訴訟，還要面臨如何支付拖欠第三人代履行費用的壓力。三是沒有法律明確規定行政機關可以申請法院執行代履行費用。代履行費用是行政機關在做出責令義務人限期履行義務的行政決定之后，在行政執行程序中發生的費用，因此，行政機關責令義務人交納代履行費用屬于行政執行程序中的行政決定。由于《行政強制法》上金錢給付義務執行程序的適用范圍以實體法上的行政決定為典型，在法律未明確可以適用行政程序中的行政決定的情況下，代履行費用是否能夠申請法院強制執行，存在法律理解與適用上的爭議。四是對代履行費用的征繳方式沒有程序規定。是代履行實施之前由行政機關估算費用，責令義務人預先繳存，代履行完成后再根據實際支出多退少補；還是事后追繳，即在代履行結束后，行政機關責令義務人繳納實際支出費用沒有相關規定。但從其他國家實踐來看，事前征收，會給義務人造成心理壓力，促其履行義務，起到類似執行懲罰的作用，可以調動義務人參與代履行的積極性。五是沉船若是外輪，其船舶所有人、經營人在國外，行政決定書是否有域外效力，法院能否強制執行國外船舶所有人、經營人存疑。六是不能對沉船保險人征繳代履行費用。船舶沉沒后，船東承受巨大的損失，很多無力承擔打撈費用，若是商業打撈，保險公司將會出現解決打撈問題。但在強制執行后，代履行費用的征繳只能針對船東，船東只有支付了費用才能向保險公司申請賠付，在船東無力墊付代履行費用的情況下，保險公司將置身事外。七是不利于保護義務人的權益。在代履行費用征收的模式下，雖然義務人可以提起行政訴訟，但行政訴訟重點解決的是行政行為合法性問題，對費用是否合理則在其次。近年來各地出現天價拖車費事件反映了代履行費用征繳不合理的問題。2016年8月1日央廣網報道了一起在北京的天價拖車費事件，拖車8千米要價12.87萬元[5]。

另一種觀點則認為代履行費用屬于“私法債權”，“將代履行費用視為民事責任性質的債權（即私法債權），更有利于費用的有效償付”[6]。這種觀點也被最高院2005年《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》認可，其第一百三十九條指出就沉船、沉物強制打撈清除費用提出的請求為海事賠償請求。這種途徑的優點包括：一是行政機關與義務人可以平等對話，合理解決費用問題；二是減少了行政機關被行政訴訟后費用追償不到的風險；三是以民事方式要求外國籍船東支付代履行費用沒有域外法律效力問題；四是在沉船出現油污的情況下可以直接要求保險人支付。其缺點：一是少數法官不認可，他們認為《行政強制法》出臺后，代履行費用若征繳不到，應申請法院強制執行，不應進行民事訴訟。本文作者在2018年就強制打撈沉船案件起訴到海事法院后，主審法官就持該觀點，并稱將駁回起訴。二是追繳的效率不高，對代履行費用要和義務人磋商，不如行政征繳直接要求義務人繳納的效率高。

3.選擇強制打撈作為海難救助對費用追償的法律途徑

若將強制打撈作為海難救助對打撈費用追償，其實就是直接將打撈費用變為“私法債權”，其優缺點同前述“私法債權”的優缺點一致。但作為海難救助進行追償時有其特殊性。一是實踐中“沉船”和“殘骸”不易界定，適用海難救助易產生爭議；二是海難救助具有強制性，是否適用“無效果，無報酬”的規則有爭議，《海商法》第一百九十二條規定國家有關主管機關從事或者控制的救助作業，救助方有權享受本章規定的關于救助作業的權利和補償。同時第一百七十二條規定，救助未取得效果的，除本法第一百八十二條或者其他法律另有規定或者合同另有約定外，無權獲得救助款項。《海上交通安全法》《行政強制法》均規定義務人應支付代履行費用，這些費用是否屬于“其他法律規定”則尚有爭議，目前，尚無相關的法院判例。

四、海事部門強制打撈沉船費用追償的建議

鑒于沉船打撈費用巨大，動則數百萬元人民幣，在向義務人追償不能的情況下，海事部門自身并無經費承擔這筆費用。為避免沉船打撈費用無法追回，建議海事部門：

一是發生沉船事故，在情況不緊急的情況下，應盡量要求船東自行打撈。

二是在限期打撈無效果的情況下，可以找來打撈公司，盡量促成船東與打撈公司簽訂打撈合同；若船東拒絕與打撈公司簽訂合同，又不自行打撈，可實施強制打撈，但應嚴格按《海事行政強制執行業務執法流程》進行，在向船東出具代履行決定書的同時，要求船東按預算費用支付打撈費用。

三是若情況緊急，可立即實施強制打撈，事后應立即通知船東，向船東出具代履行決定書，并要求船東按代履行決定書列明的費用支付打撈費用。

四是船東拒絕支付費用時，若在應急處置過程中，行政強制執行程序存在瑕疵，建議按海難救助向法院提起訴訟。若行政強制執行程序完善，可以選擇向法院起訴要求船東支付打撈費用，或直接申請強制執行打撈費用。若一些法院以強制打撈費用不能民事起訴為由駁回起訴，海事部門又想避免行政訴訟，則可以按海難救助向法院提起訴訟。

五、結束語

海事部門開展水上交通事故應急處置時，本身就承擔救助人命、財產安全以及防止水域環境污染的壓力，若再考慮強制打撈費用可能追繳不到，將會影響應急處置決策，不能更好地維護水上交通秩序。本文給出的建議其實是在現行法律實踐中的無奈之舉，要從根本上解決強制打撈費用的追償問題，應完善相關法律或最高院給出司法解釋，予以海事部門更多的選擇，避免因應急處置時行政強制程序存在瑕疵便追償不到打撈費用的風險。