海事機構(gòu)在船舶油污清除中的法律定位

高 寧 陳晉鵬

一、海事機構(gòu)的職責和油污清除情形

本文所稱海事機構(gòu)，是指交通運輸部所屬的直屬海事管理機構(gòu)。依據(jù)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（以下簡稱《條例》）第四條，《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第二條、第三條規(guī)定，海事機構(gòu)負責我國管轄海域內(nèi)的（或雖在我國管轄海域外，造成或者可能造成中華人民共和國管轄海域污染的），防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。監(jiān)督管理，既包括為防止船舶污染采取應(yīng)急處置和應(yīng)急防備的“防”，也包括為治理船舶污染開展現(xiàn)場清污的“治”。為方便描述，本文僅對船舶油污清除進行分析。船舶油污清除，既包括對船舶泄漏油類造成油污損害的應(yīng)急處置，也包括對雖未泄漏油類但形成嚴重和緊迫油污損害威脅的應(yīng)急防備。

根據(jù)船舶油污清除實踐經(jīng)驗，發(fā)生船舶污染事故后或形成污染損害威脅時，船舶油污清除可以分為以下三種情形：一是污染責任船舶（以下簡稱“污染方”）主動履行義務(wù)，組織污染清除協(xié)議單位或其他單位開展污染控制和清除；二是污染方報告海事機構(gòu)后請求海事機構(gòu)協(xié)助組織污染清除；三是污染方不履行法定清污義務(wù)由海事機構(gòu)采取行政強制代履行清污。

二、自行清污不越位

自行清污，是指發(fā)生船舶污染事故后或形成污染損害威脅時，污染方自行組織開展污染清除或防備的行為，包括污染協(xié)議清除單位或污染方組織的其他主體開展污染控制或清除行動。根據(jù)《侵權(quán)責任法》第六十五條規(guī)定，船舶污染作為一種侵權(quán)行為，污染方有清除污染的法定義務(wù)，但作為民事主體有權(quán)自主選擇清污單位并采用合理方式開展污染清除行動，因此海事機構(gòu)要尊重其自主清污權(quán)。根據(jù)《規(guī)定》第二十二條，污染方有向海事機構(gòu)報告的義務(wù)，污染協(xié)議清除單位有按照協(xié)議開展污染控制和清除行動的義務(wù)。

海事機構(gòu)的職責，根據(jù)《規(guī)定》第二十四條、二十五條，在接到船舶污染報告后，應(yīng)當成立事故應(yīng)急指揮機構(gòu)，核實有關(guān)情況，加強監(jiān)測、監(jiān)視，同時組織對船舶污染事故的等級進行評估，并按照應(yīng)急預(yù)案的要求進行報告和通報。因此，要明確船舶污染清除責任主體為污染方，海事機構(gòu)的主要任務(wù)是核實有關(guān)情況，加強監(jiān)視、監(jiān)測，指派執(zhí)法人員、船艇前往現(xiàn)場，及時收集、固定現(xiàn)場證據(jù)，并利用信息系統(tǒng)綜合研判船舶污染狀況，有條件的可以為污染方提供信息支持，以便在船舶污染清除中取得更佳效果。根據(jù)《規(guī)定》第二十二條，“船舶在終止清污行動前應(yīng)當向海事管理機構(gòu)報告，經(jīng)海事管理機構(gòu)同意后方可停止應(yīng)急處置措施”，海事機構(gòu)對船舶污染清除行為終止有決定權(quán)，如果海事機構(gòu)認為沒有有效完成清污工作，污染清除行動不能終止。若污染方擅自停止清污行動，海事機構(gòu)按程序下達相關(guān)文書后可采取行政強制手段進行強制清污。

在自主清污中，海事機構(gòu)作為主管機關(guān)或政府當局存在，有監(jiān)督權(quán)、形勢決策權(quán)①形勢決策權(quán)，是指海事機構(gòu)有權(quán)對污染方清污形勢進行判斷，可以提出加強清污力量的建議權(quán)，有權(quán)判斷是否有必要啟動強制清污程序。和清除終止決定權(quán)，要堅守職責定位，不能有超越職權(quán)的越位行為，要尊重污染方自行清污的主動權(quán)，盡可能不干預(yù)污染方自主清污行動，條件允許時可為污染清除提供必要的信息支持和技術(shù)指導。

三、組織清污不缺位

組織清污，是指污染方囿于自主清污力量不足，或者不能有效調(diào)動清污資源時，請求海事機構(gòu)組織或協(xié)調(diào)清污力量開展船舶污染清除的行為。此種清污情形依據(jù)法律規(guī)定理論上不存在，但在實踐中海事機關(guān)可能會遇到或會主動采取，通過促成污染方與清污方達成協(xié)議有效解決污染清除問題，對于海事機構(gòu)實現(xiàn)行政職能具有重要意義。組織清污的前提是污染方有自主清污意愿，海事機構(gòu)基于主觀上防治船舶污染海洋環(huán)境的行政職能和客觀上熟悉轄區(qū)溢油清污力量的便利，為雙方提供媒介促成清污協(xié)議的達成并有效開展清污工作，這對于減少污染損害后果的擴大和避免后續(xù)可能實施的強制清污均具有重要意義。海事機構(gòu)提供信息后，由污染方和清污方對清除方式、作業(yè)費用、工作標準等達成協(xié)議后開展清污行動，污染方和清污單位形成委托關(guān)系。海事機構(gòu)進行協(xié)調(diào)或幫助，不是行政機關(guān)法定義務(wù)，而是基于行政職能、公共利益的第三方公益行為，不對該行為產(chǎn)生的后果負責。

組織清污中海事機構(gòu)的法律地位，既不同于《合同法》中的委托關(guān)系，也不同于居間關(guān)系。根據(jù)《合同法》第三百九十六條規(guī)定，“委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務(wù)的合同”，海事機構(gòu)只是提供信息或作必要協(xié)調(diào)，沒有自己采取油污清除行動，不符合委托合同成立要件。如果海事機構(gòu)決定自己實施污染清除且經(jīng)污染方同意的，建議與污染方簽訂清污協(xié)議，此時海事機構(gòu)成為受托人，作為民事而非行政主體享有受托人權(quán)利并承擔受托人義務(wù)。根據(jù)《合同法》第四百二十四條規(guī)定，“居間合同是居間人向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務(wù)，委托人支付報酬的合同”，海事機構(gòu)與污染方?jīng)]有約定報酬，即使協(xié)調(diào)成功也不會收取報酬，完全是一種游離于行政職能以外的公益行為，不符合居間合同成立要件。因此，在組織清污中海事機構(gòu)獨立于污染方和清污單位之外，對于雙方是否能夠達成清污協(xié)議不承擔任何責任，且在海事機構(gòu)協(xié)調(diào)無果的情形下不免除污染方的清污義務(wù)。組織清污中，海事機構(gòu)要注意協(xié)調(diào)或幫助的方式，切忌以清污通知、命令或類似指令的形式通知清污方開展清污，因為那樣會導致行政命令或指令與非義務(wù)協(xié)助行為的混淆，這種行政指令在以后可能產(chǎn)生的訴訟中會被認為是行政機關(guān)指派行為而使海事機構(gòu)涉訴。海事機構(gòu)要清楚地表明其作為第三方的協(xié)調(diào)地位，切忌為促使雙方達成清污協(xié)議憑借行政機關(guān)優(yōu)勢提出要求或作出承諾。

在組織清污中，海事機構(gòu)作為熟悉清污力量資源、承擔一定公益義務(wù)的第三方存在，對于污染方請求雖然沒有法定協(xié)助義務(wù)，但履行協(xié)助對于實現(xiàn)其防治船舶污染行政職能大有益處，對于減少污染方損失有利，因此要做到擔當作為不缺位，提供力所能及的幫助，為雙方達成清污協(xié)議提供平臺，搭建橋梁。

四、強制清污不錯位

強制清污，是指發(fā)生污染事故后，污染方經(jīng)催告后無正當理由不履行或者不能履行海事機構(gòu)作出的污染清污行政決定，海事機構(gòu)依法作出行政強制執(zhí)行決定，由其或委托無利害關(guān)系的污染物清除作業(yè)單位代為履行清污義務(wù)的行政強制行為。對于強制清污依據(jù)，在《行政強制法》第五十二條、《海洋環(huán)境保護法》第七十一條、《條例》第四十一條中均有規(guī)定。海事機構(gòu)實施強制清污，是一種行政強制代履行行為，要注意其適用的前提和法定程序。適用前提是污染方無正當理由不履行或不能履行：不履行，是污染方?jīng)]有意思、行為表示要履行清污義務(wù)，或者在清污期間擅自停止或者在沒有得到海事機構(gòu)對終止清污進行認可的情況下停止清污行動；不能履行，一般認為是污染較為嚴重僅憑污染方一己之力已無法清除。對于適用法定程序，交通運輸部海事局《海事行政強制實施程序規(guī)定》第三章第一節(jié)專門對代履行程序進行了規(guī)定，《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程（2018）》對行政強制執(zhí)行程序也有規(guī)定，海事機構(gòu)要嚴格依照程序?qū)嵤疚牟辉儋樖觥?/p>

按照法律規(guī)定，污染清除可以由行政機關(guān)實施，也可以委托無利害關(guān)系第三人代為實施，海事機構(gòu)要明曉其間分別。委托無利害關(guān)系第三人清污的，海事機構(gòu)應(yīng)當與具有相應(yīng)條件和資質(zhì)的第三人簽訂代履行協(xié)議，約定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，二者形成委托關(guān)系。海事機構(gòu)自己實施清污行動的，在代履行時也建議與污染方簽訂履行協(xié)議。實踐中對海事機構(gòu)自己清污情形下如何區(qū)分行政行為與清污行為存在不同認識：一般認為海事機構(gòu)作為履行防治船舶污染的行政機關(guān)，其工作人員及公務(wù)船艇履行的從事現(xiàn)場監(jiān)視、監(jiān)測油污情況和調(diào)查取證等行為屬于行政行為，費用應(yīng)由行政機關(guān)負擔，只有在超出行政職責范圍所采取的清污行動才可歸為清污行為，但對于超出職責范圍的行為沒有明確界定，司法實踐對海事機構(gòu)工作人員、公務(wù)船艇能否主張費用存在分歧。根據(jù)最高人民法院民事裁定書（2012）民申字第212號裁定，海事機構(gòu)使用自有船艇參與清污，由此支出的費用超出了正常的辦公支出，超出的費用應(yīng)由污染責任人承擔，根據(jù)（2010）粵高法民四終字第241號判決書對于執(zhí)法人員參加清污人員費用不予支持。鑒于海事機構(gòu)沒有專業(yè)的清污隊伍，且海事執(zhí)法船艇不一定具備清污的條件和設(shè)施，在實踐中自己實施清污行動的情況相對較少。

海事機構(gòu)作為委托方，要參與清污措施的制定，按照協(xié)議約定開展清污行動，并加強對清污過程的監(jiān)督，客觀真實地記錄清污工作量，確保清污工作的合理、有序。根據(jù)《條例》第五十五條，“發(fā)生船舶油污事故，國家組織有關(guān)單位進行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的必要費用，應(yīng)當在船舶油污損害賠償中優(yōu)先受償”，需要注意的是對于條款中的“必要費用”，海事機構(gòu)在強制清污代履行中要盡到合理審慎義務(wù)，實現(xiàn)污染方期望損失最小化、清污方希望利潤最大化之間的平衡，當好監(jiān)督者、委托人。海事機構(gòu)作為代履行方，要保障清污行動的效率和清污費用的合理，及時向污染方傳遞清污情況信息，盡可能邀請污染方監(jiān)督和見證清污過程，做好清污活動視頻記錄，雙方或三方準確記錄清污工作開展情況，為事后清污費用結(jié)算提供客觀依據(jù)。邀請見證人對清污行動進行見證十分必要，若污染方不派人參加，建議邀請屬地政府相關(guān)人員參與見證，必要時也可以邀請公證人員對清污行動進行公證。

在強制清污中，海事機構(gòu)作為主管機關(guān)或政府當局權(quán)威存在，作為污染清除的委托方和代履行方，要依法依規(guī)履行職責，找準定位不錯位，嚴格遵守代履行的法定程序，按要求制作并有效送達各種文書，同時履行好監(jiān)督職責，強化信息溝通和傳遞，實現(xiàn)油污清除的高效有序、科學合理。

五、結(jié)論

綜上，鑒于海事機構(gòu)在船舶油污清除中的三種法律定位均基于海事機構(gòu)法定職責和行政機關(guān)具有的公益擔當，做好船舶油污清除工作要注意以下三點：一要找準定位，擔當作為，全面有效履行法定職責，不推諉、不缺位；二要注重清污行動的時效性和法定程序的完備性，勇謀善斷，厘清運動員和裁判員之間角色差異，不侵權(quán)、不錯位；三要發(fā)揮行政機關(guān)的公證職能和社會公益價值，維護污染方、清污單位雙方合法權(quán)益，防范執(zhí)法中產(chǎn)生新的風險，不敷衍、不越位。