我國水資源管理模式變遷的研究綜述

尹書樂 李少華

(1.北京林淼生態環境技術有限公司，北京 100085；2.北京市北運河管理處，北京 101100)

水是生命之源，是人類賴以生存的基礎性自然資源。隨著社會經濟的發展，當前我國水資源的需求量巨大，最新一期的《中國水資源公報》顯示，2018年全國用水總量為6015.5億m3，較2017年減少27.9億m3。由于我國人口基數大、廢污水排放不完全達標和再生水廠處理能力有限，導致出現人均水量少、水質差和水浪費等現象，加之全球氣候變化、人類活動不斷增強、河湖生態系統服務功能退化、極端旱澇災害頻發等嚴峻形勢，水資源安全保障逐漸由局部環境矛盾演變成區域性突出問題[1]。因此，隨著最嚴格水資源管理制度的逐步落實，亟須水利(水務)、生態環境、自然資源等相關部門對水資源進行有效監管，盡快滿足我國對于優質水資源、健康水生態和宜居水環境的需求。

發達國家的現代化水資源管理工作起步較早，現已基本形成相對成熟的管理模式，并根據各自國情建立了適合本國的運行機制，管理權責劃分清晰，并設有獨立的監督機構，實現對涉水部門的有效監管，同時不斷完善相關立法以保障水資源管理工作順利開展[2]。我國在開發利用水資源的過程中，為保護水生態系統功能的完整性，實行過分散管理和集中管理、水量管理和水質管理、供給管理和需求管理、單目標管理和多目標管理、資源化管理和資產化管理、行政區劃管理和流域綜合管理等多種水資源管理模式。通過系統分析上述管理模式的產生原因、內容框架及優缺點，不難發現，社會經濟發展能夠顯著提高水資源的利用效率和配置方式，并隨著水利學、環境科學、生態學、管理學等多學科的理論創新，我國在不同發展階段的水資源管理模式亦不斷發生變遷。

鑒于水資源管理模式的重要性和多樣性，國內外大量學者分別從水資源特點、管理制度、技術體系以及實踐經驗等方面對水資源管理模式的優劣進行探討，并從系統論和方法論角度開展對水資源管理的研究工作[3-4]。另外，隨著社會的進步、經濟的發展和需求的不斷增加，水資源管理模式的目標理念、標準體系和制度規范均產生相應的變化，如何實現水資源高效利用和保護一直是國際上關注的熱點問題。因此，本文基于已有研究成果，探討我國水資源管理模式的變遷過程，分析水資源管理中存在的問題和對策措施，以期能為我國水資源高效配置提供可借鑒的思路與方法，最終達到水資源合理開發利用、社會經濟可持續發展和水生態系統良性循環的目標。

1 我國水資源管理模式的變遷過程

1.1 水資源管理模式的內涵

水資源管理模式是指水資源管理部門運用的基本方法體系，能夠及時發現和解決水資源管理過程中存在的問題，不斷規范措施、完善機制和優化目標，主要涉及水資源管理的體制、制度、法律和經濟等方面[5]。水資源管理模式是提升水資源動態管理水平的有效方式，有利于增加整體的水生態效益，進而為水資源的高效配置及合理利用提供技術支撐。同時，水資源的開發利用實踐亦可完善水資源管理的總體架構。

水資源管理模式是一個比較復雜的系統，各地所關注的重點內容互不相同，導致水資源管理模式類型各異、結構多樣以及特色鮮明。人類開發利用水資源的空間范圍依次經歷了關鍵點位、干流河段、河流全線、河網水系和立體流域，水資源類型主要包括地表水、地下水、大氣降水、再生水和外調水。從水資源的保護、利用、規劃、調度、管理和配置等角度，認清不同水資源類型的功能定位，結合當前我國水利改革發展的新方向，有效運用精細化和標準化的方法，將有利于系統分析水資源管理模式的內涵，對改善流域生態環境、促進區域社會經濟發展、提高社會與環境和諧度均具有重要的促進意義。

總之，水資源管理模式的基本內涵就是對水的自然屬性和社會屬性進行系統化管理的方式，在防洪、抗旱、供水及排水的過程中，為保證地表水和地下水資源的可持續開發利用，所實施的一系列規范性措施，如政策指導、統籌規劃、產業布局、監督檢查等。水資源管理的最高目標是在實現流域經濟可持續發展的同時，滿足人類活動及生態系統對水資源的需求，最終實現生態、經濟和社會的共同發展及其綜合效益最優。

1.2 水資源管理模式的體制方面

水資源管理模式的體制是指國家為有效監管各類水事活動、保護多方合法權益而制定的權限劃分體系，通過及時落實國家的治水目標、方針和政策，合理利用水資源和防治旱澇災害，最終為水資源可持續利用提供組織支撐。隨著國家機構深化改革、經濟發展方式轉變和涉水法律法規日趨完善，流域管理一體化模式成為我國水資源管理體制改革的主流方向，目前已初步形成取水、用水、調水和排水等過程全覆蓋的水資源管理模式。相關研究結果表明，持續完善水資源管理體制，達到滿足親水需求與水環境協調發展以及提高流域居民幸福指數的目標，將是未來水資源管理體制發展的重要趨勢之一[6]。

為進一步優化水資源的管理體制，提升對水資源的統一調度和監管能力，在《中華人民共和國水法》的修訂和修正中，均將水資源管理體制改革劃作重點。城市水資源管理應當實行水務部門統一化的管理體制，構建多目標決策機制，充分考慮經濟評價指標的環境一致性，并且需要盡快完善公眾參與機制和信息公開發布機制。截至目前，公眾參與度較低仍是我國水資源管理中的短板，應當繼續健全水資源管理的監督考核和責任追究體系，暢通公眾參與渠道和及時披露有效信息，形成共管、共治、共享和善治的新型管理體制。

以流域為區劃單元開展水資源管理工作，更能凸顯科學性和系統性，較好地遵循河流的自然屬性。針對我國在水資源管理實踐中的工作現狀及主要問題，通過篩選分析水資源管理體制中的不合理因素，提出構建水資源管理體制的風險防范體系，切實做到以水定需、量水而行和因水制宜[7]。當前發展階段，通過構建多尺度動態變化下水資源分類體系的不同框架，采取以流域統一管理為主和行政區域分級管理為輔的復合水資源管理體制，可有效落實水資源消耗總量和用水強度的雙控措施。

1.3 水資源管理模式的制度方面

水資源管理模式的制度變遷是指水資源管理制度的替代、轉換和完善過程。我國水資源管理的法律制度變化主要經歷了三個階段，即：計劃經濟時期分散管理階段(1949—1988年)、過渡時期權責不明確管理階段(1989—2002年)和新時期改革創新管理階段(2003年至今)。當前我國在水行政執法過程中，還存在涉水法律可操作性差、職權不匹配和定位不清晰等問題。因此，亟須構建適用性強的法律法規體系，在立法理念和制度設計上有所突破。隨著知情制度、聽證制度、許可程序制度和時效制度的不斷推廣應用，我國水資源管理的法律制度變遷將會隨著社會經濟發展而不斷創新與完善[8]。

最嚴格水資源管理制度是我國政府為應對日益嚴重的水資源問題而提出的一項新制度，是凸顯人水和諧思想的新舉措，主要通過加強水資源“三條紅線”的管控措施來實現，“三條紅線”即用水總量紅線、用水效率紅線和水功能區限制納污紅線。基于最嚴格水資源管理制度，根據部門、行業、用戶等不同層次和國家、地區、流域等不同尺度，提出精細化的任務目標，形成上下聯動、全面覆蓋和分級負責的有效管理模式[9]。為保證實施過程的可行性，需構建三個配套性技術支撐體系，即以控制“三條紅線”執行成效的考核指標體系、以適應新制度工作程序變動的行政管理體系和以保證新制度順利執行的政策法規體系。

水資源管理模式的經濟制度主要由水權制度、價格制度和財稅制度構成。水權制度是水立法、水政策和水管理的核心內容，基于水權界定、分配和交易可為水資源的合理利用及優化配置提供良好的思路。通過建立水權交易規范體系，形成最優化的定量、定價和定額標準，以經濟意識增強節水意識，倒逼轉讓流程和監督管理的操作合法，進而保障水資源市場的健康運營[10]。因此，應當積極開展水權交易，建立歸屬清晰、權責明確、流轉通暢、執行有力的水權制度，強化水資源用途管控，健全水資源經濟收益分配制度。

2 我國水資源管理模式的創新思路

2.1 水資源管理模式的目標科學化

隨著以流域為單元的水資源管理模式不斷地優化，其逐漸成為我國水資源管理制度與體制改革的主流方向，水資源管理模式目標也從單一管水變成多元化管水。合理的流域水資源管理模式需要以社會、經濟和生態的總體效益最優為目標，近期效益與長遠效益兼顧。根據我國各流域的實際情況，體現出水資源的年際間不同需求，厘清年內四季用水的輕重緩急，融入節約用水和提高用水效率等節水理念，制定出科學合理的水資源管理模式。另外，在整體性和大眾視角下，進行相應的機制創新，并在獲取大量實踐經驗之后，不斷將水資源管理模式進行修改完善以實現目標原則科學化。

2.2 水資源管理模式的措施多樣化

在水資源的開發、利用和保護過程中，及時解決水危機中出現的各類問題，合理運行閘壩工程、出臺涉水法律法規和實行收費補償機制等措施，使地表與地下水資源開發利用的邊界可以滿足節水型社會的用水需求。基于“三條紅線”構建水資源管理模式的總體框架和基本思路，提出水資源管理工作的技術方案。隨著水資源管理中突發事件呈現常態化趨勢，通過將水旱災害應急處置與常態管理手段相結合，以流域為基本單元，揭示流域水文循環規律，不斷應用科學的技術措施以優化水資源管理模式，并給予制度和法律保障，最終形成各級信息共享、閘壩智慧調度和涉水事務統一管理的多樣化措施。

3 結論與展望

我國水資源管理經歷了由分散管理到集中管理的變遷與發展過程，目的是提高水資源的利用效率和配置能力，水資源管理的最高目標是實現水資源的可持續利用。因此，在水資源管理的模式中，要加強法律制度、經濟制度及生態效益補償制度的不斷創新、改進與完善，現得出以下初步結論與展望：

a.水資源管理模式的變遷是一個隨社會經濟發展變化的演進過程，是動態的，在不斷完善中達到相對成熟穩定。

b.水資源管理模式必須符合我國基本國情，揚棄各國管理模式的經驗和教訓。

c.水資源管理模式需加強市場導向作用，形成指標明確、補齊短板、系統治理和有效監督的工作機制，做到易操作、可檢查和能考核。

d.在實踐中不斷提高企業和社會公眾的參與度，完善水資源管理決策系統，確定各項指標的權重值，使決策者能夠科學決策，進而提高決策的效能。

e.水資源管理模式的設計中，如何以市場為導向促使水資源管理模式發生變遷，如何使公眾在水權理念的引導下自覺主動參與，是未來研究的重要內容。