我國洪澇救助中NGO的作用與困境
——以2018年山東壽光洪災為例

白曉旺 賈煊赫

(1.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100；2.河海大學海洋學院，江蘇 南京 210098)

我國洪澇災害發生頻率高、危害范圍廣，是對國民經濟影響最為嚴重的自然災害之一，對我國水安全戰略產生巨大威脅，也給人民生活和國民經濟發展帶來重大沖擊。面對大規模洪澇災害，僅依靠政府力量不能充分開展災前預防、災后救助等工作，需要更多民間力量的參與。充分調動民間力量、尤其是非政府組織(NGO)參與到洪災救助過程中，將有利于預防和緩解洪澇災害對經濟社會發展帶來的負面影響。NGO(Non-governmental Organization)，即“非政府組織”，又被稱為民間組織或第三部門等。在我國，各類基金會、民間組織等都屬于NGO。在2008年汶川地震的災后援助中，NGO數量之多、作用之大、志愿人數之眾遠超社會各界的預期，是NGO在我國第一次展現出強大的災害救助功能[1]，這一年也被稱為我國“NGO元年”。盡管NGO在我國已經有了較長時間的發展歷程，但較發達國家仍有明顯差距；NGO在美國、日本等國家的洪災救助中已經可以發揮重要作用。在“自主協作模式”背景下，美日兩國的NGO在洪災救助過程中表現得更為積極主動，其在洪災預防方面的措施比較完善，同時相關救援行為也更專業化；此外，各個NGO之間、NGO與政府之間的合作也更為協同。這些都與我國現有的NGO救助模式有著顯著區別，也說明我國NGO參與以洪災為代表的災害救助還有較大的發展空間。2018年壽光洪災是近年來對我國影響較大的一次洪澇災害，洪災暴發的同時還伴隨著一系列災后次生的社會問題；而NGO在此次洪災的災后救助中也發揮了一定作用。基于此，本研究以2018年山東壽光洪災為例，充分結合我國的客觀現狀，對NGO在我國洪災救助中的問題和困境進行探討，在此基礎上參照發達國家NGO參與救災的相關經驗，并結合我國國情提出相應的對策建議，以期完善NGO在我國洪災救助中的參與和管理機制，保障我國水安全戰略的實施。

1 壽光洪災和NGO參與

1.1 壽光洪災概述

2018年8月，受臺風“溫比亞”影響，山東壽光多地連降暴雨，降雨量之大歷年罕見。受其影響，彌河流域上游冶源水庫、淌水崖水庫、黑虎山水庫入庫流量遠超出庫流量。為確保水庫安全，依據各級政府的相關規定，水庫決定向下游排水泄洪。受其影響，壽光彌河沿岸多個村莊遭遇河水倒灌，大量民居、農田、大棚及養殖場受到殃及，當地農戶損失慘重。截至8月29日11時，山東全省526.48萬人受災，因災死亡26人、失蹤1人；農作物受災面積62.05萬hm2，倒塌房屋14130間，直接經濟損失222.92億元，其中農業損失146.58億元。

1.2 壽光洪災中的NGO參與

洪災既是自然災害，也常常會演化成社會性突發事件；其社會性決定了洪災事件需要社會廣泛參與才能更妥善地解決。2018年壽光洪災波及范圍廣、影響強度大，使得全縣多處蔬菜種植農田受到毀滅性影響。壽光本身作為山東乃至環渤海南岸地區的重要蔬菜供給基地，其菜田被淹必然引發區域性蔬菜供給不足，菜價大幅上漲，部分蔬菜售價甚至比往年同期高出數倍。面對嚴重的自然災害及其次生社會影響，NGO在本次洪災中擔負了重要角色，主要表現在以下方面。

1.2.1 直接參與災區救援

洪災發生后，山東省慈善總會與省市兩級救災指揮部和民政部門、市縣兩級慈善會和縣級民政局協調溝通，推動“社會力量參與搶險救災協作平臺”(以下簡稱“社會參與救災協作平臺”)成立。隨后，社會參與救災協作平臺又陸續與中慈聯救災委、壹基金、正榮基金會等數個慈善基金機構進行聯絡并建立合作關系，共商災情、協作救災。其中，愛德基金會派出專業的救援團隊，從濰坊市慈善總會下設的社會力量救災協調中心獲取災情信息，并根據災區實際需求開展災后救援工作，幫助當地受災群眾盡快恢復正常生活。

1.2.2 宣傳報道災情信息

在洪災暴發與響應期間，NGO依托互聯網平臺對政府洪災救助管理部門進行監督和督促。同時，面向社會公眾展示大量災情信息，而這些信息的傳播效率多數高于官方報道。NGO關于壽光災區以及洪澇災情的微信推文等新媒體傳播信息得到了全國各界的普遍關注，引起了政府的重視和社會的關注，也提升了洪災救助管理的風險分析和應對能力，充分發揮出社會組織的網絡信息收集與傳遞功能。

1.2.3 募集捐贈救災物資

大型基金會、公益組織以及其他民間團體等都為洪災救助提供了堅實的物資保障。壹基金為壽光災區提供的三批救災物資，包括48000瓶礦泉水、2400個家庭救災箱、2400套糧油。此外，壹基金與騰訊公益、新華公益等企業公益組織溝通，第一時間在各平臺上線捐贈項目，通過網絡途徑募捐善款支援山東受災群眾。中國紅十字基金會則緊急啟動“天使之旅——山東抗洪行動”，向山東洪澇受災地區馳援2000只賑濟家庭箱，以援助受災居民。

2 洪災救助中的NGO參與模式

2.1 主體定位

根據2010年6月國務院發布的《自然災害救助條例》，我國洪災救助的原則是以人為本，政府主導，分級管理，社會互助，災民自救。因此，在洪災參與主體中，國家、政府負責領導全國的自然洪災救助工作，各類NGO則協助各級政府開展洪災救助工作。根據學界的定義，我國目前實行的是行政吸納型洪災救助模式，即在沒有制度化支持的條件下，NGO參與更多體現為反應式參與；政府通過認可或者吸納NGO的洪災救助參與，使NGO在救災過程中充任政府的角色補充[2]。

2.2 資金管理模式

對于NGO的龐大捐款，接收的資金捐贈會在10個工作日內繳存至省級慈善總會募捐專用賬戶；接收的物資捐贈則由市縣兩級慈善總會暫存。受災較重的市、縣在報經省抗災救災與恢復重建指揮部同意后，經省慈善總會備案，接收的捐贈物資可自行專項調配用于受災地區和受災群眾生產生活的恢復；接收的捐贈資金由省慈善總會按照受災地區實際需要及時撥付。

2.3 搶險救災協作平臺

在壽光洪災中，濰坊搶險救災協作平臺的主要任務包括：協助開展外來社會力量的信息登記和工作引導；協助各公益基金會的援助物資與受災鄉鎮的需求對接、物資發放等工作；本地社會組織參與救災工作的統籌和協調，協助本地個人志愿者招募及工作分配；社會組織參與救災工作的信息統計及匯報；配合和協助政府的輿情導向工作；配合完成相關部門交辦的其他工作。從壽光洪災救災流程可以看出，各類NGO相關人員、相關救災物資，都要通過搶險救災協作平臺來實現對接。因此，搶險救災協作平臺是整個洪災救助的中樞，在信息的流通、人員的分配等方面都有著重要的作用，是洪災救助的有利依靠。

3 洪災救助中NGO參與的困境

3.1 NGO的災前預防、災后重建參與度低

雖然在洪災救助中，NGO逐步進入人們的視線，成為災害救助的重要力量。但現實中，大多數NGO往往是洪災發生后才開始發揮作用，在洪災救援結束后就退出舞臺，沒有形成一個完整的、持續的洪災救助過程。洪災救助作為一項系統性工程，不僅體現在災前預防，也體現在災后重建。對于洪災，有效的災前預防可以大大降低人員傷亡率，減少經濟財產損失。科學高效的災后重建則可以做好洪災的善后工作，快速恢復災區經濟和人民生活。實際上，我國已經有一些專業性的 NGO 在洪災及其次生災害的預防宣傳、應對演習等方面有著獨到的經驗，這方面資源未能在災前預防中得以應用實為一種損失[3]。

3.2 洪災救助缺乏協同管理機制

由于相關制度約束，我國大量NGO并不能在政府部門注冊，這嚴重阻礙了NGO的合法運作和與政府的救災協同。中國社會組織服務公共平臺數據顯示，截至2018年底，我國社會組織總數為807826個，而在民政部登記的僅有2305個，占比不足0.3%。這些未曾登記注冊的NGO在洪災救助中也發揮著重要作用，但由于合法化困境，這些NGO的救災行為沒有統一規劃和制度保障，在面對需要及時應對的洪災時，往往會出現服務重復提供、行動沖突、力量分散等諸多問題，阻礙了其發揮有效的援助作用。此外，由于各類NGO之間相互獨立，不同類型的NGO之間缺少信息共享與資源協調，NGO之間大多缺乏橫向協同機制，這些往往會導致救災資源配置失衡以及救災行動效率低下。

3.3 NGO民眾公信力不足

由于我國NGO沒有科學完善的監管體制，對于資金的來源和去向不能公開，制度不健全，我國各類大型NGO接連出現管理層貪污等惡性事件，這使得NGO在國內民眾心中的形象受到嚴重打擊；而小型NGO在普通民眾中取得信任更加困難。上述狀況造成了依靠社會公眾的NGO缺失了最為關鍵的社會公信力。這也使NGO在洪災救援款籌集、人員實施救援等過程中受到阻力，從而影響洪災救助[4]。

4 對策建議

4.1 鼓勵NGO全過程參與防災減災

災前，在我國現有的應急預案中，更多還是依靠各級政府部門的力量。而對于日常宣傳和洪災預防，NGO完全有能力勝任，發揮重要作用。災后，基礎設施重建、人員安撫、疫情監控等工作需要大量不同類型的志愿者，而這些地方NGO就完全可以發揮其巨大的先天優勢。鼓勵NGO全過程參與防災減災，可以分擔政府工作壓力，同時也可以提升全社會防災意識。此外，這一舉措也有利于搭建政府和NGO之間的互信關系，有利于加快NGO的合法化進程，提高洪災救助的一體化水平。

4.2 充分發揮NGO援助減災功能

由于我國實行行政吸納模式，政府對NGO有很強的主導作用，這使得多數NGO都表現為政府的依附和輔助，這樣會大大降低NGO的活力和發展速度。因此，政府對NGO的管理理念應該盡快從控制型向能促型轉變，從政府與NGO相互增權的視角出發，以能促型管理思路代替單一的控制型思路，轉變秩序化的工具主義思維，建構體現雙方優勢的平等的治理共同體是當前我國政府與NGO關系調整中的重要路徑。此外，除了紅十字等極少數大型NGO以外，我國其他NGO都嚴重缺乏資金支持。沒有足夠的資金也就降低了NGO工作的效率和積極性，因此也可以嘗試給予NGO稅收優惠和經濟補償以強化其資金保障。

4.3 提升NGO內涵建設和管理水平

明確的公益理念和使命是NGO存在和發展的靈魂，它們指引著一個組織的發展目標和方向，是一個組織取得社會資源的基本依據。要依靠大眾媒體多形式全方位地積極宣傳組織理念目標，創新宣傳形式，積極和社會公眾互動，減少大眾的陌生感和不信任。此外，我國NGO需要向更加透明化和專業化進行轉變；可以借鑒國外經驗，公開完整詳細的財務報表、各個資金的流向以及NGO部門人員的收入財產情況，以防止貪污問題出現。尤其是對于資金的使用和監管，要及時向公眾公開受捐款項的來源和使用去向，主動接受民眾的監督，逐步建立和提高NGO在民眾心中的影響力和公信力[5]。

5 結 語

NGO對于洪澇災害救助有著不可替代的作用。面對我國洪災救助中普遍存在的NGO全程參與度和持續度不足，NGO之間、NGO與政府之間缺乏協同管理機制以及如今NGO的社會公信力不足等困境，政府和NGO自身都需進行相關改革，實行科學有效的措施。這樣，在洪澇災害中，NGO就可以發揮出應有的更大作用，更好地維護我國水安全環境，減少國家和人民的生命與財產損失，對我國新型社會形態的形成發展也能起到強大的推動作用。