空間規劃體系下新時代水利規劃編制研究

王 平,酈建強

(1.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001；2.水利部水利水電規劃設計總院,北京 100120)

興邦必先治水，治水必先強基。水利規劃是水利發展的藍圖和綱領，是治水工作的基礎和龍頭。當前，國土空間規劃進入全面編制階段，作為上位規劃，對水利規劃的編制提出了一系列的新任務和新要求。需要加強水利規劃的戰略性、指導性、約束性、可操作性，加快規劃之間的深度融合。因此，加強空間規劃涉水內容探析，明確國土規劃對水利規劃編制的新要求，這項工作既重要又迫切。

1 國土空間規劃涉水內容探析

2019年5月9日，中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。旨在建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素。科學布局生產空間、生活空間、生態空間，并提出了“三區三線”的總體布局與格局，即城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界，是今后一個時期經濟社會發展布局與生態文明建設布局必須遵循的總綱。

作為山水林田湖草生命共同體的一個重要要素，水既是保障可持續發展的重要要素，也是經濟、產業、城鎮、農業及生態布局的制約因素。從系統的角度分析，空間規劃中的相關涉水內容主要體現在以下幾個方面。

1.1 水是“三區三線”空間布局的核心要素

空間規劃的核心要義是統籌山水林田湖草等多要素在空間上的合理布局與均衡發展。水支撐著城鎮、農業、生態等不同空間的用水需求，如同一條生命線和生命紐帶，聯系著山水林田湖草生命共同體的各個要素。因此，水循環如同人體的血液循環，使其成為整體，發揮系統功能。

水生態空間是國土空間規劃中生態空間的重要組成之一，包括保障水生態服務和生態產品正常供給的生態空間，是生態水文學科的重要內容之一，發揮著多重功能。水生態空間的概念范疇包括河流、湖泊等水域岸線空間，涵養水源和保持水土平衡的陸域涉水生態空間等。顯然，水作為空間布局的核心要素，在確定城鎮、農業、生態空間范圍、以及劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界時，必須科學統籌考慮水要素的各種功能。

1.2 水對國土空間格局具有資源保障和約束引導雙向功能

國土空間規劃目標是實現生產、生活、生態等各個方面在國土空間上的均衡配置，由于水的要素如同人體的血液，滲透到空間規劃體系中的各個方面，因而對其戰略格局具有雙向功能。一方面，水的功能決定了經濟、產業、城鎮、農業及生態布局都離不開水的支撐和保障，體現了水對經濟社會發展和生態文明建設的基礎支撐作用。另一方面，國土空間的布局，包括經濟、產業、城鎮、農業及生態布局，都必須考慮水資源、水環境、水生態的承載能力，實現以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。這種雙向功能決定了水要素的重要核心作用。

1.3 水利基礎設施是國土空間的重要組成部分

基礎設施網絡是國土空間規劃體系的重要內容之一，國土空間規劃體系在統籌資源環境承載能力、生態空間及紅線的基礎上，提出了建設集約高效、功能互補、均衡配置的基礎設施網絡空間，包括構建各種類型的基礎設施布局體系，形成空間網絡體系和基礎設施建設網絡格局，明確網絡體系的關鍵走向，確定重大工程需要增加的土地、生態等空間的需求，剖析基礎設施空間需求與“三區三線”要求的主要矛盾及其關鍵位置點，需要預估國家重大工程項目空間上如何預留，并提出空間預留的基本方案等內容。水利基礎設施作為國家重要的基礎設施，也是國土空間規劃的重要組成部分，需要在盡快形成國家水利基礎設施網絡的前提下，有機納入國土空間規劃中，并考慮必要的國家重大工程預留空間和廊道。

2 水利基礎設施網絡構建基本原理及其作用

2.1 水流的基本功能及其定位

《中華人民共和國憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”2015年，中共中央印發《生態文明體制改革總體方案》，應用水流的概念來界定有關要求，其中明確要求開展水流等自然生態空間的確權登記工作。水流作為重要的自然資源，應首先從其功能出發進行分析。事實上，從水流及其基本功能定位出發，可以把治水的空間體系與空間規劃體系有機地融合在一起。

水流和以水流為載體的物質循環、能量傳遞過程，對自然生態系統和人類社會提供了多種支撐與服務功能。借鑒聯合國對生態系統服務功能的劃分，并結合水流的屬性，可將水流的基本功能劃分為自然、社會及生態三大功能。水流的自然功能即自然演化功能，主要指維系水平衡和水文循環、沖沙防淤、物質輸送、水鹽平衡等方面；水流的社會功能即社會服務功能，主要是供水、提供水產品、水熱、水力發電、航運通道等方面；水流的生態功能即生態服務功能，主要是指調節氣候，提供水生態生境、生態廊道，維系生物多樣性等方面。水流的三個功能之間相互依存又對立統一，并且科學、全面而又客觀的總結出水流對經濟社會發展、生態文明建設所發揮的支撐保障及約束作用。

水流穿插于城鎮、農業、生態空間之中，水流的各個功能及其對應的屬性，具有明顯的空間特征，要優化國土空間布局，需要基于區域水流功能和其他主體功能的協同性分析，需要開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價等。水流功能在國土空間主體功能中具有基礎保障作用，又具有約束作用。從水流的基本原理與屬性出發，分析水流的基本功能，并與空間規劃有機協調和銜接，構建國家水網和國家基礎設施網絡體系，形成水利規劃的空間體系，是當前亟待開展的重要工作。

2.2 水利基礎設施網絡在國土空間規劃中的作用

黨的十九大把水利擺在九大基礎設施網絡建設之首，體現了構建水利基礎設施網絡的重要性和必要性。水利基礎設施網絡的構建，首先要從水流的基本原理與屬性出發，分析水流的基本功能，這是基本原理與出發點。其次，要與國土空間規劃的空間、城鎮、農業及生態布局有機協調與銜接，逐步形成水利基礎設施網絡構建完整的基本思路及技術路線圖，這是頂層謀劃。再次，水利基礎設施網絡構建需要分三步走，一是要補齊水利基礎設施的短板和薄弱環節，二是要按照新的標準要求提質升級，三是按照現代化的要求建設現代水利基礎設施網絡；構建水利基礎設施網絡的核心技術，一是要剖析空間均衡和系統治理的核心要義，在此基礎上體現水利基礎設施網絡和國家水網體系在布局上的空間均衡，實現山水林田湖草的系統治理；二是要強化對水的需求側的剛性、合理的分析判斷，以及對水的供給側的綜合分析，真正實現水的供需兩端的動態平衡；三是要按照“確有需要、可以持續、生態安全”的原則，系統謀劃重大水利工程。構建水利基礎設施網絡是經濟社會發展布局和國土空間布局，即城鎮、農業和生態布局的基礎和前提，理應成為國土空間布局的核心構成要素，是國土空間規劃體系的重要組成部分。

3 新時代水利規劃編制需要注意的幾個方面

當前，中國特色社會主義進入新時代，水利改革發展面臨新形勢、新要求、新任務，水利規劃作為空間規劃體系的重要組成部分，同樣面臨著嚴峻的考驗和挑戰，主要體現在以下四個方面。

3.1 水利規劃編制的理念

我國特殊的國情、水情和發展階段，特別是面對水資源、水生態、水環境、水災害等新老水問題相互交織的新形勢，在國土空間規劃體系的背景下，更加需要遵循“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，轉變新時代水利規劃編制的理念和思路。

更加突出節水優先。節水優先是新時代治水工作必須始終遵循的根本方針，也是各類水利規劃編制必須首先把握的一個前提。首先要進一步明確“節水優先”最本質的內涵，節誰的水、怎么體現優先等。其次是要因地制宜制定分領域、分行業、分區域的節水定額與標準，這是最基本的抓手。再次是要把節水觀念、意識、戰略具體落實到水利規劃的目標、指標、措施上，并有效加以實施。

更加突出生態優先。習近平總書記多次強調，必須走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大的生態、經濟和社會效益。當前水利規劃編制要突出生態優先思想，確立綠色發展理念，科學應對和正確處理發展與保護之間的諸多矛盾和問題，構建水生態空間保護總體框架，具體提出水生態保護與修復方案與措施，不斷完善綠色發展制度政策體系，實現經濟社會健康可持續發展。

更加突出空間均衡。以空間均衡為準則，真正落實以水定需的要求，把水資源、水生態、水環境承載能力作為剛性約束，發揮水資源的剛性約束作用。治水的空間布局要與經濟、城鎮、農業及生態布局相協調與銜接，真正實現水流的功能和要素在空間上的均衡布局。

更加突出系統治理。秉承“山水林田湖草生命共同體”理念，以系統治理為思想和方法，處理好水流要素與其他要素的辯證關系，治水要統籌自然生態的各個要素，準確把握自然生態要素之間的共生關系，在空間規劃背景下，統籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治水和治草等戰略布局與頂層方案。

3.2 水利規劃編制的內容

各類水利規劃的主要內容都有其相應的規程規范來確定，但新時代水利規劃無論是規劃布局還是目標與指標，重大工程、制度、政策等內容均需要做相應的補充、調整和完善。

3.2.1立足于水流主要功能的規劃總體戰略與布局

水利規劃需要根據水流的基本屬性及其主要功能詮釋水利工作的新常態，整體把握新時代水利改革發展的總體戰略與布局。水利規劃涉及防洪、供水、水生態、空間管控等諸多方面，也是水流功能實現的具體途徑。因此，以保障水流的主要功能為出發點，謀劃水利改革發展總體戰略與布局，可做到更加系統、深入和全面。

3.2.2強化水流網與城鎮網、農業網、生態網的協同發展

水利規劃編制要系統考慮與新型城鎮化、農業現代化、生態文明建設進程的統一，統籌協調好水網布局與城鎮、農業及生態布局的相互依存、深度融合、協同發展，即做到水流網與城鎮網、農業網、生態網的“四網協同”，包括功能間如何協同、空間上如何協同、過程如何協同、要素如何協同等。水-經濟社會-生態環境的協同發展要建立在水流功能合理、有序、有效、持續、穩定發揮的基礎上，因而，構建水流網是四網協同發展的前提條件和基礎保障。

3.2.3提升水利規劃“多規融合”的戰略引領力

水利規劃與國土空間規劃等頂層規劃融合、與平行專項規劃的融合以及水利規劃自身內部的融合，需要從功能、空間、過程及要素協同等方面，以水生態空間管控為切入點和抓手，以保障國家水安全的戰略高度為目標，加快推進新時代水利規劃的編制，將水利規劃與其他規劃從時空尺度上進行充分的銜接、協調與融合，全方位提升水利規劃的戰略引領力。

3.2.4加強對水生態空間的剛性管控力

水生態空間管控是國土空間管控的重要內容，是加快推進生態文明建設、保障國家水安全和生態安全的重要支撐。水生態空間管控規劃是空間規劃的重要組成部分，是“多規合一”空間規劃的基礎支撐，也是水利規劃的核心內容。因此，水利規劃要充實水生態空間管控的核心內容，并作為加強涉水管控的重要平臺，與國土空間規劃全方位做好銜接。

3.3 水利規劃紅線的劃定

紅線是不可逾越的邊界，或者禁止進入的范圍，具有法律強制性。水利規劃紅線要做到將與水有關的各類經濟社會活動限定在水資源、水生態、水環境承載能力范圍之內。編制新時代水利規劃，明確水利紅線指標，約束和引導經濟社會發展布局，既是水利規劃的核心內容，也是國土空間管控的重要內容之一。

在國土空間規劃及其功能管控的前提下，新時代水利規劃空間紅線劃定的基本原則：一是深入分析空間規劃紅線體系，對“三區三線”進行深入研究，從戰略的高度、系統的角度剖析出水的要素的相關內容及特征。二是針對江河湖庫及地下水系統，對照空間規劃生態紅線體系的具體內容，對江河湖庫水域岸線、河湖空間管控的具體范圍、地下水系統的合理水位等，從生態空間紅線劃定的要求和角度，合理界定生態紅線的指標、閾值等，劃定水利規劃生態紅線的空間區域范圍、閾值等核心內容。三是在上述工作的基礎上，加強水的要素與其他要素的協調和銜接，科學合理提出水生態空間的紅線體系。

3.4 水利基礎設施網絡的構建

新時代水利基礎設施網絡的構建是黨的十九大提出的重大任務，肩負著支撐和保障國家重大戰略順利實施的重要使命。一方面，要按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，有效銜接國土空間規劃的總體布局以及“三區三線”確定的邊界范圍，以水資源供需動態分析為基礎，確保經濟社會發展和生態文明建設對水資源的需求是合理的且是剛性的，確保謀劃的重大水利工程符合“確有需要、可以持續、生態安全”的原則，謀劃國家水網布局，構建國家水利基礎設施網絡，實現資源的空間均衡配置，推進國家生態文明的建設，保障國家重大戰略的實施，保障國家水安全。另一方面，在遵循國家主體功能定位和國土空間管控的基礎上，按照適度超前的原則，劃定水利基礎設施建設預留空間和廊道。在自然生態空間與生態紅線劃定、城鎮空間和農業空間布局過程中預留必要的水利基礎設施建設空間，保障水利基礎設施的順利實施。

4 結論與愿景

空間規劃體制改革是全面貫徹新時代新思想新理念的具體實踐，是資源保護和高質量發展要求下需要開拓走出來的一條新路。結合國家空間規劃體系改革，水利規劃要遵循“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水方針，以“水利工程補短板，水利行業強監管”為工作總基調，在系統分析梳理新時代水利規劃面臨的新形勢、新要求、新任務的基礎上，以水流主要功能分析為理論基礎，以全面提升水安全保障能力為主線，以大力推進水生態文明建設為著力點，以全面深化改革和推動水利現代化為動力，全方位推進新時代水利規劃的編制工作。今后一個時期，要搶抓機遇，理清思路，找準定位，盡快完善新時代水利規劃體系，認真做好各類水利規劃，強化與各類規劃的協調融合，提升水利規劃“多規融合”的戰略引領力，提高治水要素的空間管控水平，健全規劃實施的制度體系和體制機制，提高規劃成果的系統性、科學性、完整性、協調性。在強化頂層謀劃的基礎上，用實際行動推動水行業規劃與國土空間規劃的深度融合，并借機樹立水流在自然與人類發展中的應有地位，切實推動水行業的可持續發展。