基于水功能區(qū)管理優(yōu)化的調(diào)整技術(shù)研究

黃錦輝，王曉紅，廖文根，史曉新，高麗娜

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

水是生態(tài)環(huán)境的控制性因素，江河湖泊水域具有滿足人類生存和社會發(fā)展需求的各種使用價值和服務(wù)功能。國家組織劃定水功能區(qū)劃，實行水功能區(qū)限制納污制度和水功能區(qū)開發(fā)強度限制制度，作為水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)，以保障水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)和水生態(tài)安全，維護(hù)水域功能和生態(tài)服務(wù)功能。

1 我國水功能區(qū)劃及問題分析

1.1 我國水功能區(qū)劃現(xiàn)狀

依據(jù)《中華人民共和國水法》第三十二條規(guī)定，從1999年開始，水利部組織各流域管理機構(gòu)和全國各省(區(qū))開始開展水功能區(qū)劃工作，2002年編制完成《中國水功能區(qū)劃(試行)》，在全國范圍試行。至2008年，全國31個省(直轄市、自治區(qū))人民政府先后批復(fù)并實施了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃。2012年，國務(wù)院批復(fù)了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011—2030年)》，水功能區(qū)劃已成為我國水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水環(huán)境綜合治理和水污染防治等工作的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。

《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011—2030年)》按照江河湖泊水域分類管理和功能保護(hù)的思路，根據(jù)中國水資源的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，確定了不同水域的功能定位和管理目標(biāo)。區(qū)劃分為兩級體系，一級區(qū)劃在宏觀上解決水資源開發(fā)利用與保護(hù)的問題，主要協(xié)調(diào)地區(qū)間用水關(guān)系，長遠(yuǎn)考慮可持續(xù)發(fā)展的需求。一級水功能區(qū)包括保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、開發(fā)利用區(qū)、緩沖區(qū)共四類。二級區(qū)劃對一級區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)進(jìn)行劃分，主要協(xié)調(diào)用水部門之間的關(guān)系，二級功能區(qū)包括飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)、排污控制區(qū)七類。區(qū)劃覆蓋中國七大水系總河長17.8萬km的主要干支流和總面積4.3萬km2的主要湖庫。全國重要江河湖泊一、二級水功能區(qū)合并總計為4493個(開發(fā)利用區(qū)不重復(fù)統(tǒng)計)，81%的水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)確定為Ⅲ類或優(yōu)于Ⅲ類。其中一級水功能區(qū)共2888個，區(qū)劃河長177977km，區(qū)劃湖庫面積43333km2，開發(fā)利用區(qū)的個數(shù)、河長占一級水功能區(qū)比例約40%，面積所占比例為15.7%。二級水功能區(qū)共2738個，區(qū)劃河長72018km，區(qū)劃湖庫面積6792km2，其中農(nóng)業(yè)用水區(qū)、工業(yè)用水區(qū)和飲用水源區(qū)的累計河長比例較大，分別占二級水功能區(qū)劃總河長的45%、21%和18%。

《全國重要江湖湖泊水功能區(qū)(2011—2030年)》自2012年國務(wù)院批復(fù)以來已近7年，跨越我國“十二五”實施的重要時期和十三五開局之年，在國家最嚴(yán)格水資源管理制度的執(zhí)行和水環(huán)境質(zhì)量改善方面發(fā)揮了重要的作用。

1.2 現(xiàn)行水功能區(qū)劃存在問題分析

2003年，水利部頒布了《水功能區(qū)管理辦法》，并于2017修訂頒布了《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》，對水功能區(qū)的劃定、調(diào)整、水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核、分級管理、納污管理及取水口設(shè)置、入河排污口監(jiān)管等提出了明確的規(guī)定。2014年水利部又頒布了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價技術(shù)方案》，進(jìn)一步明確了評價技術(shù)方法及要求。現(xiàn)行水功能區(qū)劃及出臺的相關(guān)管理辦法，全面加強了我國重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)管理考核、取水口和入河排污口的監(jiān)督管理。

近年來，隨著我國京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶及“一帶一路”等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以及流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，部分地區(qū)行政區(qū)劃、城鎮(zhèn)格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等發(fā)生了一定程度改變，用水需求增加和取水水源地格局有所變化，部分水利水電工程建設(shè)改變了水資源格局及水文情勢，部分河湖水功能區(qū)劃和城市分區(qū)功能定位變化存在矛盾或不相適應(yīng)。目前，部分省級行政區(qū)根據(jù)本省轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)實際情況，已啟動和開展了省級水功能區(qū)劃調(diào)整論證工作。歸納分析省區(qū)水功能區(qū)管理及水功能區(qū)調(diào)整中存在的問題，主要有以下幾個方面：①隨著流域區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是城市總體規(guī)劃調(diào)整及其產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，或者取水功能調(diào)整、自然保護(hù)區(qū)等相關(guān)敏感區(qū)的調(diào)整帶來的水功能需求變化；②由于部分河段水資源條件及生態(tài)環(huán)境管理需求發(fā)生了較大變化，其使用功能由原來的單一功能演變成多種使用功能，導(dǎo)致原水功能區(qū)劃劃定范圍已不能滿足日益增長的各種水源保護(hù)的要求；③由于地球化學(xué)背景原因，水質(zhì)本底值低于原擬定的水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)；④由于行政邊界調(diào)整或上下游水功能區(qū)存在矛盾，水功能區(qū)名稱、長度及邊界需適當(dāng)調(diào)整；⑤現(xiàn)行水功能區(qū)劃在劃定時雖考慮了涉水自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感因素的保護(hù)，但考慮生態(tài)環(huán)境因素不足，有待優(yōu)化和加強。

為適應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)及生態(tài)空間管控的要求，統(tǒng)籌考慮水質(zhì)、水量、水生態(tài)的保護(hù)，針對不同發(fā)展階段區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展格局和水源地格局變化，逐步優(yōu)化水功能區(qū)劃和加強水功能區(qū)管理，不僅是構(gòu)建水資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境剛性約束管理的基礎(chǔ)條件，也可強化水生態(tài)環(huán)境功能保護(hù)對經(jīng)濟(jì)社會的引導(dǎo)與約束，還將為優(yōu)化提升流域水環(huán)境承載力與強化水域納污能力的管理創(chuàng)造了條件，為保障我國水安全、生態(tài)安全提供支撐。

2 調(diào)整原則分析

按照國家生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，水功能區(qū)調(diào)整需符合“確有需要、保護(hù)優(yōu)先、便于管理和可以持續(xù)”的要求，不得損害水生態(tài)系統(tǒng)和水生生物多樣性。鼓勵將有重要保護(hù)意義或?qū)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為重要的省級水功能區(qū)升級為國家級重要水功能區(qū)，鼓勵新增保護(hù)類水功能區(qū)。可根據(jù)河長制及湖長制實施要求，對跨多個行政區(qū)的水功能區(qū)進(jìn)行優(yōu)化。水功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整遵循原則如下：

生態(tài)優(yōu)先原則。牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的理念，嚴(yán)格控制調(diào)整范圍，避免經(jīng)濟(jì)社會不合理的開發(fā)建設(shè)活動損害水生態(tài)系統(tǒng)，確保重要敏感水域生態(tài)功能不降低，保障區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)和水生態(tài)安全。

問題導(dǎo)向原則。以現(xiàn)狀水功能區(qū)存在的問題為導(dǎo)向，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、河湖水資源條件及水生態(tài)環(huán)境特點，在加強水功能區(qū)保護(hù)和監(jiān)管的前提下，科學(xué)合理確定調(diào)整范圍和調(diào)整方案，優(yōu)化完善水功能區(qū)劃，規(guī)范水功能區(qū)管理。

系統(tǒng)優(yōu)化原則。強化流域水資源保護(hù)的格局優(yōu)化和系統(tǒng)保護(hù)，綜合考慮上下游水功能區(qū)水質(zhì)、水量和水生態(tài)保護(hù)要求，嚴(yán)格避免對相鄰水功能區(qū)水環(huán)境質(zhì)量及流域或區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率狀況產(chǎn)生不利影響。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。根據(jù)水資源和水環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌水資源的有效保護(hù)和開發(fā)利用，并與生態(tài)保護(hù)紅線及流域或區(qū)域相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，嚴(yán)格控制保留區(qū)調(diào)整比例，切實保護(hù)當(dāng)代和后代賴以生存的水資源與河湖生態(tài)環(huán)境。

3 水功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整技術(shù)要點

從保障飲水安全，有效保護(hù)和合理開發(fā)利用水資源，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及城鎮(zhèn)布局調(diào)整的需要，實現(xiàn)水功能區(qū)合理監(jiān)管及水質(zhì)、水量、水生態(tài)統(tǒng)籌管理等方面，按照主導(dǎo)功能調(diào)整、水質(zhì)目標(biāo)調(diào)整、長度范圍和名稱調(diào)整等分類，研究調(diào)整技術(shù)方法。

3.1 分類調(diào)整技術(shù)要點

(1)主導(dǎo)功能調(diào)整的水功能區(qū)

一是對于新增主導(dǎo)功能的水功能區(qū)，可按照GB/T 50594《水功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)》，確定水功能區(qū)主導(dǎo)功能、水質(zhì)目標(biāo)、長度或面積范圍，并與上下游水功能區(qū)相銜接。

二是對確有必要調(diào)整主導(dǎo)功能的水功能區(qū)，分析水環(huán)境與水生態(tài)變化趨勢，論證其維持原主導(dǎo)功能的可能性或擬調(diào)整主導(dǎo)功能的必要性，合理核定其主導(dǎo)功能、水質(zhì)目標(biāo)以及長度或面積范圍。

(2)水質(zhì)目標(biāo)調(diào)整的水功能區(qū)

對調(diào)整水質(zhì)目標(biāo)的，原則上只提高不降低；確有必要調(diào)整的，需根據(jù)近5～10年水質(zhì)監(jiān)測資料分析成果，分析水質(zhì)變化趨勢及其變化原因，并按照有關(guān)規(guī)范核定水域及其上下游水功能區(qū)的納污能力和限制排污總量，論證水質(zhì)目標(biāo)調(diào)整的合理性。

(3)長度范圍及名稱調(diào)整的水功能區(qū)

水功能區(qū)調(diào)整后，區(qū)域水功能區(qū)劃統(tǒng)計長度應(yīng)不小于原長度，覆蓋范圍不得小于原河流水系范圍。由于行政邊界調(diào)整而需相應(yīng)調(diào)整長度范圍或名稱的水功能區(qū)，應(yīng)根據(jù)行政區(qū)邊界調(diào)整的勘界依據(jù)及相關(guān)批復(fù)，實地復(fù)核現(xiàn)有水功能區(qū)長度和范圍，合理確定水功能區(qū)長度和范圍。

由于上下游水功能區(qū)功能或水質(zhì)目標(biāo)存在矛盾而需拆分或合并調(diào)整的水功能區(qū)，可根據(jù)水質(zhì)現(xiàn)狀、取排水口分布及取排水量、敏感生態(tài)保護(hù)目標(biāo)等調(diào)查評價成果，統(tǒng)籌考慮水質(zhì)水量水生態(tài)保護(hù)和上下游、左右岸的關(guān)系，復(fù)核主導(dǎo)功能定位和水質(zhì)目標(biāo)的合理性。

3.2 分區(qū)調(diào)整技術(shù)要點

為嚴(yán)格控制水功能區(qū)調(diào)整對水功能區(qū)水質(zhì)及河湖生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響，保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)、飲用水源區(qū)及排污控制區(qū)的調(diào)整應(yīng)遵守以下約束條件，見表1。

表1 主要水功能區(qū)調(diào)整約束條件

(1)保護(hù)區(qū)：若國家級或省級自然保護(hù)區(qū)涉及水域邊界調(diào)整、新增國家級重要水源地或重大引調(diào)水水源地時，以及根據(jù)各省生態(tài)保護(hù)紅線劃定的水域空間范圍，可新增保護(hù)區(qū)，劃定時應(yīng)銜接上下游水功能，合理確定水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)。

(2)保留區(qū)：按照可以持續(xù)、控制開發(fā)的原則，涉及地、縣級自然保護(hù)區(qū)的保留區(qū)，原則上不允許調(diào)整為開發(fā)利用區(qū)。保留區(qū)可啟用為飲用水源區(qū)或漁業(yè)用水區(qū)，嚴(yán)格限制啟用為工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)和景觀娛樂用水區(qū)，禁止啟用為排污控制區(qū)，調(diào)整后不得影響相鄰水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

保留區(qū)的啟用或調(diào)整，需根據(jù)城市總體規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局的調(diào)整，考慮新建城市新區(qū)或工業(yè)園區(qū)等用水需求，嚴(yán)守水資源總量消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線等，充分論證保留區(qū)開發(fā)利用的條件和主導(dǎo)功能要求。在論證時，應(yīng)全面調(diào)查保留區(qū)對應(yīng)陸域范圍內(nèi)的國民生產(chǎn)總值、人口、用水量、水域水質(zhì)等基本情況變化，系統(tǒng)分析新增取水和入河排污量以及可能對其水量、水質(zhì)、水生態(tài)造成的影響，復(fù)核保留區(qū)及其他上下游水功能區(qū)的水質(zhì)水量目標(biāo)要求。

(3)緩沖區(qū)：緩沖區(qū)調(diào)整，主要針對用水矛盾突出地區(qū)間的水域，調(diào)整結(jié)果不得影響相鄰水功能區(qū)的使用功能。緩沖區(qū)功能調(diào)整后應(yīng)維持原有水質(zhì)目標(biāo)。緩沖區(qū)調(diào)整時，收集近5～10年來行政區(qū)界斷面水質(zhì)和水量變化情況，并根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的水量分配方案或者有關(guān)地方人民政府間簽訂的分水協(xié)議，充分論證水功能區(qū)調(diào)整必要性，若確有必要調(diào)整，需分析確定緩沖區(qū)的自凈能力和水質(zhì)目標(biāo)的可達(dá)性，分析調(diào)整對其他上下游水功能區(qū)水質(zhì)水量目標(biāo)的影響，復(fù)核緩沖區(qū)長度范圍。

(4)飲用水源區(qū)：飲用水源區(qū)的調(diào)整或新增，可根據(jù)區(qū)域新增飲用水水源地、重要的應(yīng)急備用飲用水水源地或生活取水口布局的調(diào)整進(jìn)行調(diào)整。由于城市新區(qū)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，導(dǎo)致城市生活取水口布局調(diào)整變化較大的，可將飲用水源區(qū)調(diào)整為工業(yè)、農(nóng)業(yè)或景觀娛樂其它功能，但原則上不得降低原水質(zhì)目標(biāo)。

新增飲用水源區(qū)起止斷面及范圍，需分析水功能區(qū)劃內(nèi)的人口、取水總量、取水口分布情況，按照HJ/T 338《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》劃定的保護(hù)區(qū)邊界范圍綜合確定。

(5)排污控制區(qū)：從嚴(yán)控制排污控制區(qū)的調(diào)整，禁止擴(kuò)大排污控制區(qū)長度或面積范圍。排污控制區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按下邊界水質(zhì)達(dá)到相鄰水功能區(qū)的水質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)來確定，并應(yīng)消除黑臭水體。

(6)工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)：工業(yè)用水區(qū)的調(diào)整或新增，可根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)及工業(yè)取水口布局的調(diào)整進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)業(yè)用水區(qū)的調(diào)整或新增，可根據(jù)灌區(qū)發(fā)展及農(nóng)灌取水口布局的調(diào)整進(jìn)行調(diào)整。工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)調(diào)整時，除考慮工業(yè)取水口、農(nóng)業(yè)取水口分布現(xiàn)狀，還應(yīng)考慮遠(yuǎn)期工業(yè)發(fā)展及農(nóng)業(yè)灌溉需求。

(7)其他水功能區(qū)：漁業(yè)用水區(qū)的調(diào)整或新增，可根據(jù)天然魚、蝦、蟹、貝的重要產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場及洄游通道等重點水域變化情況而進(jìn)行調(diào)整。

景觀娛樂用水區(qū)的調(diào)整或新增，可根據(jù)國家級、省級風(fēng)景名勝區(qū)邊界調(diào)整或城市新區(qū)發(fā)展需要新增景觀水域，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

過渡區(qū)的調(diào)整，可根據(jù)上下游其他水功能區(qū)長度范圍或水質(zhì)目標(biāo)的調(diào)整，可相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

4 水功能區(qū)調(diào)整環(huán)境影響評價要求

水功能區(qū)調(diào)整后，由于起始斷面、長度范圍及入河排污口分布等發(fā)生變化，將對水功能區(qū)監(jiān)督管理及功能產(chǎn)生影響，需開展調(diào)整對水功能區(qū)納污能力及限制排污總量、上下游水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)、取排水及水功能區(qū)監(jiān)督管理等綜合影響評價，并根據(jù)評價成果進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整方案。

5 思考和建議

在本研究工作開展過程中，水利部組織編制水功能區(qū)劃及水功能區(qū)管理的職能，劃入生態(tài)環(huán)境部，體現(xiàn)了國家生態(tài)環(huán)境的綜合保護(hù)管理職能的強化，將更有利于加強水功能區(qū)和水環(huán)境管理單元的協(xié)調(diào)銜接，行政區(qū)域污染控制與河湖水系功能保護(hù)相結(jié)合的流域管理。

(1)實施水域陸域統(tǒng)籌的水功能區(qū)優(yōu)化。目前重點流域水污染控制單元主要是陸域污染控制，建議逐步研究解決水功能區(qū)與陸域控制單元的協(xié)調(diào)銜接與耦合整合，水功能區(qū)調(diào)整須注重協(xié)調(diào)陸域污染控制和水域功能的管理，可為加強水功能區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合與協(xié)調(diào)管理提供支撐。

(2)強化基于生態(tài)保護(hù)的水功能約束管控。鑒于我國部分地區(qū)水資源條件及自然變化因素影響大，且河流水功能和納污能力資源和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與排污控制關(guān)系復(fù)雜，水資源工程調(diào)度等對流域水環(huán)境和水生態(tài)影響顯著等，水功能區(qū)調(diào)整時須注重強化水功能綜合保護(hù)的水資源開發(fā)生態(tài)剛性約束管理，以改善以往水資源開發(fā)調(diào)控生態(tài)影響和河湖生態(tài)保護(hù)監(jiān)管弱的局面。

(3)制定水功能區(qū)適應(yīng)性管理對策。流域管理機構(gòu)或各省區(qū)在水功能區(qū)劃批復(fù)實施后，每5年定期開展水功能區(qū)劃及其管理的跟蹤評估工作，分析識別存在問題，以問題為導(dǎo)向并結(jié)合區(qū)域發(fā)展及其保護(hù)需求，優(yōu)化功能區(qū)劃并制定適應(yīng)性管理對策。

(4)加強水功能區(qū)監(jiān)測監(jiān)控。優(yōu)化水功能區(qū)監(jiān)測站網(wǎng)布局，增強對水源地有毒有機物、抗生素、水生態(tài)指標(biāo)以及突發(fā)性水污染事件的監(jiān)控能力，對重點水域和控制斷面實施水質(zhì)自動監(jiān)控，推進(jìn)入河排污口的監(jiān)督性監(jiān)測，逐步開展生態(tài)脆弱河流及重要敏感水域生態(tài)流量及水生態(tài)的跟蹤監(jiān)測，加強重點流域水功能區(qū)的水量水質(zhì)水生態(tài)的協(xié)同監(jiān)管。

(5)強化河湖長制管理與績效考核。按照河湖長制管理要求，加強位于省界市界鎮(zhèn)界的水功能區(qū)水質(zhì)、河湖生態(tài)狀況的監(jiān)督考核，實施差異化績效評價考核，把“強監(jiān)管”落到具體指標(biāo)和措施中。