基于城鄉融合發展背景下的移民安置方式研究

姚玉琴

(水利部水利水電規劃設計總院,北京 100120)

1 城鄉融合發展

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。由于我國實行城鄉二元體制，城市與鄉村隔離發展，城鄉之間發展極不均衡。1978年改革開放以后，進城打工是生活在鄉村的廣大農民提高收入的重要渠道。長期以來，由于城鄉居民收入差距擴大以及鄉村經濟實力較弱，全國大部分地區的鄉村建設相對落后，鄉村基礎設施等方面建設的不足直接損害了鄉村經濟發展，導致很多習慣了城市生活的農民工不愿意回到鄉村。如今的農村，很多農民都想逃離，人口結構已經發生變化，年輕人紛紛外出打工，留下來的都是老人和小孩，出現了“空心村”現象。

根據不完全調查，有68%的農民很愿意向城鎮集中，他們認識到，轉移到城鎮不僅可以使生活條件變得更好，而且可以充分享受到城鎮的物質與文化生活方式，還有利于后代的成長。只有29%的農民不太愿意或者很不愿意向城鎮集中，原因主要是擔心“城鎮房價高買不起”、“沒有社會保障”、“生活不習慣”、“找不到理想工作”、“缺乏相應的鼓勵政策與措施”等，可見，這些人并非不愿意在城鎮生活，而是對進入城鎮工作與生活有缺乏經濟保障和安全的后顧之優。總體上看，加強鄉村建設，將有助于改善農民的生活品質，提高農民的生活質量，加速農村的現代化進程，符合農民的發展愿望。

近年來，中央政府一直提倡統籌城鄉發展，實現城鄉經濟的一體化。所謂“城鄉融合”，是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的城鄉壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅差別，從而使城市和鄉村融為一體。“看得見山，望得見水，留得住鄉愁”，是重構新型城鄉關系、人與自然關系的呼喚。

為了改善城鄉差別這一問題，我國近些年一直在不斷完善制度，把資源優先向農村傾斜。經過幾年的建設發展，不僅縮小了城鄉差距，還把所有的農村進行分類規劃，促進城鄉融合發展，把城市現有的資源引進農村，讓農民享受跟城市一樣的待遇和公共服務水平。如今，城鄉融合發展已是必經之路，唯有城鄉一體化，才能帶動農村的經濟發展，人口流失的問題才能得到緩解，返鄉創業的人才才會增多，而城鄉如何融合發展，是一項十分艱巨的任務，還有很長的路要走。

2 移民安置與城鄉融合發展

將水利水電移民搬遷安置與國家城鎮化發展相契合，把移民的發展和城鎮的發展有機結合起來，滿足城鄉融合的要求，實事求是地適應城鄉融合發展的需求，讓移民在城鄉融合發展中尋找新的定位和機遇，積極拓展移民安置思路，是現階段帶動城鄉經濟發展和妥善解決移民安置問題有效途徑。隨著水利水電工程建設和開發，走城鎮化安置道路是經濟發展和社會改革的必然趨勢，移民安置與城鄉融合發展相結合是社會發展的必然。表現在以下幾個方面：

(1)依托國家大力推進鄉村振興和城鄉融合發展的契機，拓展移民安置渠道和安置方式，促進移民和地方經濟共同發展。目前，水利水電建設利益相關方對水利水電工程開發在促進地方經濟發展和移民脫貧致富的要求越來越高，也對水利水電工程建設促進地方的基礎設施(特別是城鎮化)提出了新要求，因此，結合國家大力推進城鄉融合發展的契機，將移民安置工作與城鄉融合發展整合，讓移民在城鄉融合發展中尋找新的機遇，讓鄉村和城鎮在移民搬遷中擴大規模和提升容量，在現階段來看，確實是一種促進移民與鄉村、城鎮共同發展的舉措。

(2)移民安置與鄉村振興、城鄉融合發展相結合，能夠有效解決現階段傳統安置方式面臨的瓶頸，創新和拓展新型、適宜的移民安置方式。在過去很長一段時間內，我國水利水電工程農村移民安置實行的是農業安置為基礎、就近安置為主的安置方式。通過行政手段把大量庫區農村移民安插到附近的村(社)從事農業生產。該方法簡便易行，移民基本上維持原有的生產生活方式不變，移民容易接受，社會基本穩定，取得了不小的成績。但是隨著我國經濟發展和移民外出打工增多，土地資源日益減少，若不徹底解決“人多地少”的矛盾，提升鄉村基礎設施水平，“以土為主”的安置思路將難以長期有效實施。因此以國家鄉村振興和城鄉融合政策為依托，因地制宜，拓展以城鎮為搬遷載體，再輔之以可行的無土安置方式和適宜的配套措施，如逐年貨幣補償、二三產業安置和養老保障安置等，將很好地解決現階段水利水電工程移民安置問題，還能更快地提高區域內城鎮化水平，更能積極地創造條件促進移民安穩致富。

3 水利水電工程移民生產安置方式

作為國家重要的基礎設施之一，也是征地移民規模最大的行業，水利水電行業移民安置方式提倡以農業安置為主，從法律法規到技術規程等，移民安置制度較完善。公路、鐵路等其他行業被征地農民安置方式以社保為主，主要根據各地的經濟社會發展和社會保障水平，因地制宜處置。目前，水利水電行業的移民生產安置方式主要有以下幾種：

(1)農業安置

在耕地資源豐富的地區，這是應當優先選擇的安置方式。選擇農業安置應當進行農業安置環境容量分析，根據規劃目標和安置標準，在安置區土地利用規劃、水資源規劃、種植業規劃、養殖業規劃、林業規劃等以及經濟社會發展預測的基礎上，分析區域內土地資源所能承載的人口總量和接納的移民數量。

(2)二三產業安置

在耕地資源緊缺且具有二三產業發展條件的地區，可以選擇二三產業安置方式。第二產業安置環境容量應結合當地產業發展規劃，以安置區已有項目和擬開發項目可行性論證為基礎進行分析，接納移民勞動力數量應根據其所有權性質、經營體制以及人力資源配置情況分析確定。根據移民勞動力供養系數、移民安置規劃目標，綜合分析計算可容納的移民數量。

第三產業安置環境容量應根據當地城鎮化及經濟發展水平、旅游資源狀況等，分析預測第三產業項目從業人數。根據第三產業收入水平和移民勞動力供養系數、移民安置規劃目標，綜合分析計算可容納的移民數量。

(3)社會保障安置

符合省(自治區、直轄市)級人民政府社會保障條件的，可以采用社會保障安置方式。社會保障安置環境容量根據省(自治區、直轄市)人民政府實施被征地農民就業培訓和社會保障有關政策，結合工程建設征地影響程度，分析確定符合社會保障安置條件的移民人口數量。

(4)購買公益性崗位安置

符合公益性崗位資格條件的移民，可選擇購買公益性崗位安置方式。購買公益性崗位安置容量是在地方人民政府提供公益性崗位數量的基礎上，根據移民文化、技能水平，分析確定可安置移民的公益性崗位數量。根據公益性崗位收入水平和移民勞動力供養系數、移民安置規劃目標，綜合分析計算可容納的移民數量。

(5)一次性補償安置

受征地影響程度較小的村組，可以采用一次性補償安置方式。

(6)投親靠友安置

自愿投親靠友的移民，且接收地縣級人民政府能夠出具接收證明，可以選擇投親靠友安置方式。

(7)自謀職業安置

對有特長、農業收入占家庭收入比例低、已脫離或可以脫離土地資源自行解決生產出路的移民，可選擇自謀職業安置方式。選擇自謀職業安置的移民，應具備一定的文化水平和技能水平。

4 城鄉融合與移民安置方式創新

近年來，以逐年貨幣補償、二三產業安置、自主安置為主的“無土安置”方式逐步在少數民族地區實施，取得了較好的成果。同時，國家在資金投人、城鎮化水平的提高以及基礎設施的改善方面不斷加強了對少數民族地區城鄉融合的力度，這些措施勢必能夠有效地促進民族地區城鎮化的發展和少數民族移民的妥善安置。

根據筆者了解的情況，在湖南的江華瑤族自治縣和新疆南疆地區，結合國家的少數民族扶貧政策和城鄉融合發展要求，有幾座水庫將庫區以農業為生的移民安置在城市，生活方面完全城市化，生產方面還保留有土地，相對于過去的“以農業安置為主”和“非農安置方式”是新型的移民安置方式，對于傳統的大農業安置方式是個創新，下面分別進行說明。

(1)湖南涔天河水庫擴建工程：“長效補償，逐年發放”

涔天河水庫擴建工程正常蓄水位313m，相應水庫面積38.9km2，總庫容15.1億m3。規劃設計水平年生產安置人口20861人、搬遷安置人口共計5763戶23092人。初步設計階段規劃的是大農業安置方式，通過調整土地集中流轉方式進行農業安置，在擬調劑的土地附近建設21個集中安置居民點。實施過程中有很大一部分移民考慮到孩子上學、打工方便等因素，要求進集鎮安置。根據移民意愿和江華縣政府意見，最終將21個集中安置居民點變更為進6個集鎮城鎮化安置。由于江華縣是瑤族自治縣，6個集鎮安置點按照“移民安置與小城鎮發展相結合，與新農村建設相結合，與瑤族特色相結合”的思路進行特色規劃，按安置小區標準集中建設，移民以戶為單位自購成品房。生產安置方式為長效補償方式，逐年發放土地收益。

在這種安置方式下，移民的生活生活均已融入城市，主要收入來源依靠城市，也享受城市最低生活保障政策，是一種非農安置方式。

(2)新疆莫莫克水利樞紐和庫爾干水利樞紐：“移民進縣城樓房安置，組成合作社放牧”

莫莫克水利樞紐工程位于新疆喀什地區葉城縣，水庫總庫容為1.24億m3，正常蓄水位為1899.5m，電站裝機容量30MW。規劃設計水平年生產安置人口為1850人、搬遷安置人口為610戶2074人。移民搬遷至葉城縣和田南路已建成東城D區(易地扶貧安置點)樓房安置，生產安置采取在柯克亞鄉西合甫片區克孜力金進行土地開發，樓房距生產安置區約70km，移民在生產安置區人均分配飼草飼料地及口糧田2.5畝。

庫爾干水利樞紐工程位于新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣境內，水庫總庫容為1.25億m3，正常蓄水位2105m，電站裝機容量24MW。規劃設計水平年生產安置人口為993人、搬遷安置人口為48戶159人。根據阿克陶縣政府意見，搬遷安置人口全部搬遷至玉麥鄉境內的絲路佳苑移民安置區(易地扶貧安置點)樓房安置。生產安置人口在阿克陶縣玉麥鄉易地扶貧搬遷土地開發一期項目南側、二期項目規劃范圍內開發農用地分配給移民，生產安置人口在安置區人均分配耕地2畝、飼草飼料地1畝。

莫莫克水庫和庫爾干水庫移民都是結合新疆地區脫貧攻堅和易地扶貧，將移民安置在城市居民小區，但是在小區以外都配置有牧草地，在牧草地上建設養殖小區，牧民的牛羊由牧民自行組合成放牧小組，幾戶輪流放牧，相當于自由組合的合作社形式。

這種安置方式下，移民的生活基本都在城市中，充分享受了城市生活的便利。但是也有能夠耕種和放牧的土地，合作社的農戶輪流放牧，農業收入仍然仍然是家庭收入來源之一。當地政府根據新疆特別是南疆地區的惠民政策，盡可能拓寬移民收入來源，給移民提供護邊員和公益性崗位就業，發放草原生態補償等，通過多種渠道增加移民收入。護邊員工資和草原生態補償費已成為移民家庭主要收入，牧業收入占比不高。

(3)阿爾塔什水利樞紐：“居民進集鎮安置，仍然放牧”

阿爾塔什水利樞紐工程位于喀什地區莎車縣和克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣交界處，是葉爾羌河干流山區下游河段的控制性水利樞紐工程。水庫正常蓄水位1820m，相應庫容21.29億m3，裝機容量755MW，為大(1)型I等工程。規劃設計水平年生產安置人口為3866人、搬遷安置人口為1285戶4576人。

庫區淹沒的庫斯拉甫鄉集鎮規劃遷建至喀什地區澤普縣境內，安置移民人口為1276戶4543人(其中有9戶共計33人不在此安置點內)。規劃設計水平年集鎮遷建區規劃用地總面積為203.3hm2(含遠期建設預留用地17.3hm2、旅游發展用地5.718hm2、近期建設用地62.23hm2、集鎮遷建區內生產用地118.532hm2)。建設用地共計62.23hm2，每人平均建設用地為137.0m2(不含養殖用地及庭院經濟、灌溉渠道、養殖兼生產用道路、生產用道路及防護林地等生產用地面積)。

規劃移民住宅集中式布置，每戶占地面積1.2畝(800m2，院落布局尺寸為20m×40m)，其中住宅基地為0.308畝/戶(205m2)，庭院經濟占地0.442(295m2)畝/戶，畜禽養殖地0.45(300m2)畝/戶。每戶建筑面積80m2，住宅建筑總面積10.208萬m2。

在澤普縣大亞斯墩安置區規劃開發荒地總面積3.75萬畝，移民安置后人均擁有1畝口糧田、2.5畝人工草地。遠期計劃人蓄分離，在安置區還預留了遠期養殖用地區115.5hm2。

阿爾塔什的移民安置方式與莫莫克水庫、庫爾干水庫有所不同，移民進規劃的集鎮安置，但是安置區里住房和牲畜養殖棚圈在一起，劃撥的土地距離集鎮不遠，移民可以自己放牧。這種安置方式可以說是新疆特有的，也是國家對新疆移民的特殊照顧。新疆地廣人稀，雖說是集鎮，但是占地面積很大，每戶移民可以分配較多的宅基地。

這種安置方式介于城市安置和鄉村安置之間，高度實現了城鄉融合發展的要求。移民既享受了城市化的生活，也基本保留了鄉村生活的特點。移民仍然以放牧為生，也可以隨時打工。

5 結語

大中型水利水電工程的征地移民具有涉及面廣、政策性強、影響因素多、任務十分艱巨的特點，為了做好水利水電工程移民工作，除了進一步完善移民政策、增加移民投資外，最有效的手段就是探索有效、適宜的移民安置思路，在此背景下，移民安置與鄉村振興、城鄉融合發展有機結合形成的安置思路具有實施和推廣的可行性。文中4個工程都是因地制宜，利用并妥善處理好民族地區移民安置與城鎮化建設問題，并且與當地的扶貧、惠民政策整合，拓寬了移民收入。一般來說，進入城市就意味著要失去土地，城市也無法提供從事農業生產的條件。上述4個工程的安置方式使移民既能享受城市生活的便利，也能繼續享受土地收益。創新了收益分享模式，提高了農民參與程度，增強了農民參與融合能力，讓農民更多分享到了城鄉融合發展的好處。作為移民安置的新思路，值得學習參考。