酉陽縣大中型水庫移民避險解困試點庫區后續發展規劃探析

陳 陽

(酉陽土家族苗族自治縣水利局，重慶 409800)

1 避險解困背景及意義

2013年9月，由國家發展改革委、財政部、水利部聯合印發的《關于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》(發改農經〔2013〕1730號，以下簡稱《通知》)開啟了全國大中型水庫移民避險解困試點工作的序幕，根據《通知》的相關要求，試點范圍原則上為1991年4月30日前開工建設的大中型水庫庫區，主要針對居住在地質災害易發區、生活方式以“水上漂”為主、生存條件惡劣等3類生產生活存在特殊困難問題的移民進行幫扶。《通知》出臺，旨在以水庫移民特殊困難群體避險解困為目標，通過異地搬遷安置，采取綜合配套、環境整治、設施完善、產業扶持、培訓就業等措施，解決水庫移民居住不安全、生存環境惡劣、生活貧困等特殊困難問題，確保水庫移民與全國人民同步進入全面小康。

2 試點庫區長遠發展面臨的問題

酉陽縣避險解困試點工作通過前期摸底調查、幫扶對象核定、試點實施方案編制、基礎設施配套建設、移民搬遷安置、驗收與評價等階段，歷時5a先后分2批實施移民集中安置點項目3個，搬遷安置移民1034人，其中集中安置718人、分散安置316人，試點庫區貧困移民居住安全和生存環境得到了有效保障和顯著改善，初步實現了“保安全、?；尽钡哪繕?，但試點庫區在長遠發展上仍面臨諸多問題，試點庫區和移民安置區(以下簡稱“兩區”)整體實現振興依然任重道遠。主要問題有：①部分移民放棄搬遷，居住條件和生存環境維持原狀；②移民與遷入地居民存在沖突，安置區社會不穩定風險增加；③移民配合意愿低，庫區發展易受阻；④就業培訓、產業扶持滯后，移民增收創收能力提升不明顯。

3 原因分析

3.1 移民放棄搬遷的原因

移民放棄搬遷的主要原因是搬遷后自然環境變化導致移民生產條件和生活方式發生改變。由于庫區人多地少，土地資源非常匱乏，凡是能用于農業生產的土地大都已經開墾；且庫區經濟結構單一，大多移民以農為生。不論選擇集中安置或者分散安置，移民現有的生產條件都將發生改變：原有生產資料距安置地較遠，發展農業生產較以前相比成本增加；安置地周邊即使存在零星荒地荒坡，也面臨交通不便、水源不足、土質較差、坡度較大等難以開墾的實際問題[1]。同時移民自給自足的勞動生活方式也隨著環境的變化而改變，對遷移后閑適的生活表現出無所適從。因此，部分對土地依賴程度高的移民放棄搬遷，其居住條件和生存環境依然維持原狀。

3.2 移民與遷入地居民存在沖突的原因

移民與遷入地居民存在沖突的主要原因是搬遷后社會環境變化導致移民與遷入地居民的文化習俗和資源需求發生沖突[2]。因初期修建水庫建立的移民社會經過幾十年發展，已形成了較為穩定的移民社會結構，在移民社會中移民個體之間的關系良好、文化習俗趨于相同，社會較為和諧穩定。移民再次遷移后，不僅將面臨新的社會關系重構，同時也給安置區社會帶來新的資源環境壓力，因群體、宗族、文化等差異產生的沖突和因資源爭奪產生的利益紛爭在安置區隨之上演[3]。以某集中安置點為例，新遷移民因飲用水源多次與鄰近居民發生資源沖突[4]，加之國家對移民的特殊福利，極易引發當地居民排斥和不滿，當地社會不穩定風險大大增加。

3.3 移民配合意愿低的原因

移民配合意愿低的主要原因是庫區歷史遺留問題導致庫區建設活動矛盾協調難度大。庫區本身存在許多突出問題，特別是1985年以前投入運行的老水庫。由于當初在修建水庫時沒有制定切合實際的移民安置規劃、移民搬遷安置補償標準低以及重工程輕移民[5]等原因，搬遷后的移民生產生活條件差、交通出行不便、生存環境惡劣，移民犧牲非常大，庫區遺留問題多且長期得不到解決。加之隨著市場經濟迅猛發展，移民發展空間愈發狹小，生活水平很難提高，移民負面情緒高漲。因此在庫區實施工程項目時，一旦涉及用地、用水、用電協調問題，移民配合意愿往往很低，甚至以個人利益訴求為由阻撓建設，嚴重影響庫區整體發展。

3.4 就業培訓、產業扶持滯后的原因

就業培訓、產業扶持滯后的主要原因是自籌資金落實困難導致避險解困規劃內容難以全面實施。根據國家對大中型水庫移民避險解困試點工作資金籌措結構的安排，避險解困資金由中央予以適當補助、省級按比例配套、縣級整合相關資源和資金。通過不同層級配套落實資金本身可以減輕資金籌集負擔，緩解各級財政資金支出壓力，但對于財力薄弱的區縣來說，自籌資金的能力非常有限。自籌資金不能有效落實就意味著有限的資金僅能首要保障移民生命財產安全和必要的公共設施建設，而統籌考慮移民長遠發展需實施的就業培訓、產業扶持等規劃內容卻力不從心，庫區持續發展、移民增收創收不及預期。

4 對策措施

通過對存在的問題進行梳理和分析，要改善庫區移民生存環境、維護安置區和諧穩定、消除遺留問題負面影響、促進移民長遠發展，從移民后期扶持工作角度來看，試點庫區在后續發展規劃上應以產業扶持為重心，不斷強化基礎設施配套建設，加強庫區人力資源開發和輿論引導，從而增強移民增收創收能力，實現庫區和移民安置區長治久安。

4.1 加大基礎設施建設持續投入

結合“兩區”經濟社會發展規劃及鄉村振興戰略工作要點，科學規劃，合理布局，通過整合各惠民領域資源，持續加大當地基礎設施配套建設。①重點解決“兩區”生產生活用水需求，把農田水利設施建設和安全飲水鞏固提升擺在首位，同步建立完善節約用水管理制度，大力推行農業生產節水灌溉技術，改善生產生活用水緊缺狀況；②完善“兩區”交通基礎設施，加快通村公路、通組公路的建設，配套完善滿足農業生產活動所需的田間道路以及人行便道，充分保障移民生產出行方便和對外交流；③逐步完善“兩區”電力、通訊、教育、醫療等生活設施[6]，保障移民必需的公共品，完善移民公共治理管理體制[7]，緊跟城鎮化建設步伐。對基礎設施配套建設的持續投入，不僅進一步改善移民生活生產條件、保障公共產品供給、緩解“兩區”社會矛盾，也為調整優化庫區產業結構、促進移民增收創收、推動“兩區”社會發展打下堅實基礎。

4.2 因地制宜發展庫區主導產業

促進移民增收創收、保障移民生活水平穩定、改變庫區落后思想面貌最直接有效的方法，就是通過培育和發展庫區主導產業，推動庫區經濟增長。具體的發展思路：①集約合理利用土地，充分發揮庫區資源優勢，宜農則農、宜林則林[8]，引導移民成立、加入農民專業合作社，帶動移民參與規?；r業生產與經營，實現庫區農業產量穩步增加；②鼓勵社會資本在庫區投資辦廠，適度發展與庫區農業經濟相匹配的農副食品加工、食品制造等第二產業，以增加移民就業崗位，轉移庫區剩余勞動力；③大力發展庫區旅游以及與旅游產業息息相關的交通運輸、餐飲、住宿、文娛等第三產業，引導和扶持移民個體參與經營，充實庫區產業結構[9]。以農業發展為中心，合理傾斜后扶資金對當地“一村一品”特色產業進行扶持，逐步建立和優化庫區產業格局，拓寬移民增收創收渠道，從而促進庫區經濟社會長遠發展。

4.3 加強庫區人力資源開發

人力資源開發的重要性在于不僅可以提高移民的科技知識、文化素養和勞動技能，還可以幫助移民樹立正確的價值觀和勞動態度，以此消除移民自身發展動力不足的問題，引導其走出“等靠要”思想誤區，推動庫區經濟持續增長。由于庫區區位條件差、移民整體文化素質不高等局限，庫區人力資源開發必須采取針對性政策。①加大教育投資，建立移民圖書閱覽室，定期舉辦識字掃盲班和讀書活動，幫助移民增加知識、提高素養；②開展應用技術培訓，通過聘請技術專家集中授課、技術人員現場指導、發放技術手冊等方式，提高移民生產技術和經營管理水平；③對外勞務輸出，移民經就業培訓合格后，由勞動保障部門統一組織輸送到有勞動力需求的企業[10]。加強庫區人力資源開發是實現庫區整體振興的關鍵，只有移民具備了必要的勞動知識技能和較好的文化素養，才能使移民認識新事物、接受新事物成為可能，同時也促成了移民走出庫區、扎根城市的機會。

4.4 注重庫區輿論監測與引導

加強庫區輿論監測不僅可以及時掌握移民思想動態和情緒變化，而且還是了解移民訴求和愿望的有效途徑。由于當前庫區移民整體素質偏低、對事物好壞的甄別能力不夠強、接收外界信息的渠道較單一以及法律意識淡薄等原因，移民極易盲從他人、顛倒是非、以訛傳訛，因此在加強輿論監測的同時還需注重對移民思想的正確引導。①通過對移民定期走訪、民意調查，及時了解移民的思想動態和愿望訴求；②弘揚法律精神，加大法律法規普及力度，宣傳科學真理，以此規范移民自身言行，營造說話負責、實事求是的良好輿論氛圍；③正確引導，培養一批熟知移民政策、作風優良、敢于擔當的專業水庫移民管理人才[11]，加強政策宣傳普及，暢通信息溝通渠道，從而消除矛盾誤會、增強信任理解[12]。構建良好、和諧的輿論氛圍，對庫區建設開發、新政策實施、良好風氣營造均有積極的促進作用，為整體推動庫區和安置區穩步向前發展提供強大的精神動力。

5 結語

大中型水庫移民避險解困搬遷不僅需要保障庫區移民生命財產安全，同時還需統籌兼顧庫區移民長遠發展。因此，酉陽縣大中型水庫移民避險解困試點庫區在后續發展規劃上應從基礎設施建設、主導產業培育、人力資源開發、輿論監測引導等四個方面加以投入和重視，在改善移民生活生產條件的同時，逐步消除試點庫區社會矛盾、增強移民就業增收能力，對穩步實現貧困移民脫貧致富和維護“兩區”社會和諧穩定具有重要意義。