經濟評價專業技術審查中的若干問題分析

李 臻，張維蓉

(1.中水淮河規劃設計研究有限公司，安徽 合肥 230001；2.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

172項重大節水供水工程是國務院2015年政府工作報告中確定的重要工程，是解決我國的節水、供水、水資源配置、水旱災害等問題的重大基礎設施工程。水利建設項目經濟評價是對項目費用、效益、經濟合理性及財務可行性等所做的分析評估[1- 2]，在開發任務選擇、工程規模論證、經濟合理性分析等前期論證工作中起到了重要支撐作用，為上述172項工程的立項決策提供了重要技術支撐。回顧項目技術審查歷程，不少設計單位存在對經濟評價工作內容和重點認識模糊、資金籌措方案邊界條件分析不夠深入等問題，本文重點對上述兩方面的技術難點和問題進行了分析總結，為今后的經濟評價工作提供參考。

1 關于經濟評價的內容和重點

1.1 關于工作內容

水利建設項目經濟評價包括國民經濟評價和財務評價兩部分。國民經濟評價是在合理配置社會資源的前提下，從國家經濟整體利益的角度出發，計算項目對國民經濟的貢獻，分析項目的經濟效率、效果和對社會的影響，評價項目的經濟合理性。財務評價是在國家現行財稅制度和價格體系的前提下，從項目的角度，計算項目范圍內的財務費用和收益，分析項目的財務生存能力和償債能力、盈利能力，評價項目的財務可行性，擬訂項目建設的資金籌措方案。在具體工作中，設計人員除要開展經濟評價章節、貸款能力測算專題編制工作外，還需配合其他專業共同參與到工程方案經濟比選工作中。通常，水利項目的工程設計標準、工程規模、布局和主要設計方案均需要經過技術經濟綜合比選后確定，而經濟比選又是其中較為重要的環節，尤其在其他條件差別不大的情況下，往往會起到決定性的作用。

作者在審查過程中發現，設計人員往往對方案經濟比選工作的重視程度不夠，常見的錯誤包括：比選方案整體功能達不到設計要求、研究深度不對等、價格水平前后不一致等。因此，在方案經濟比選工作中，應注意以下幾點：一是各比選方案均需滿足相同的功能要求，不可行方案和不滿足全部功能要求的方案不需要參與經濟比選。二是要注重各比較方案的工作深度對等性，防止先入為主思想，推薦方案過于精細而比選方案相對粗糙，人為造成比選結果的差異。三是注意價格水平的一致性，通常方案經濟比選應采用國民經濟評價結果，只有在財務評價與國民經濟評價成果不沖突時才能采用財務評價成果，因此提水電價、發電電價宜采用影子價格。四是比較方法和計算原則要統一標準，如采用差額內部收益率法，則計算期要和推薦方案經濟評價采用的計算期一致，尤其是提水電費等年運行費較高的項目，計算期長短可能會對方案比選結論產生影響。

1.2 不同階段工作重點

根據水利建設項目前期工作相關規定以及規程規范要求，水利建設項目在可行性研究階段和初步設計階段均要開展經濟評價工作[3- 4]，部分項目在可研階段還要開展貸款能力測算專題工作。

1.2.1可行性研究階段工作重點

由于水利建設項目行政審批流程的簡化、項目建議書階段的取消，可研階段經濟評價工作任務有所增加。可研階段經濟評價工作的重點包括兩大方面：一是從國民經濟評價角度分析項目建設的經濟合理性，為政府部門和投資者決策提供依據和支撐；二是結合貸款能力測算專題工作，分析水產品價格、初期達產率、貸款使用條件等資金籌措方案邊界條件，估算項目費用和收益，計算不同邊界條件下的資金籌措方案，分析推薦資金籌措方案下項目的財務生存能力、償債能力和盈利能力，為政府部門和社會投資者決策提供技術支撐。

1.2.2初步設計階段工作重點

水利建設項目在可研階段，通常由國家發展和改革委員會或地方發展和改革部門就項目融資方案提出批復意見，明確項目資本金與貸款額度，并對中央預算內定額補助資金做出安排。在初設階段，受工程設計方案優化調整和價格水平變化影響，工程概算投資較可研階段可能會發生一定程度的變化。因此，初設階段的工作重點一是復核工程設計方案的經濟合理性，二是對增加(減少)部分工程投資的資金籌措方案提出意見安排。具體而言，初步設計階段應在對各類資金籌措方案邊界條件復核的基礎上，重點分析增加(減少)部分投資的資金籌措方案，分析采用資本金還是貸款，或是貸款和資本金同比例增減等不同資金籌措方案對水產品價格的影響，合理推薦資金籌措方案。

2 關于資金籌措方案邊界條件分析

資金籌措方案分析是水利建設項目經濟評價的重要內容，其關鍵和核心在于對其邊界條件的分析。水利建設項目資金籌措方案的邊界條件通常包括：水產品價格、初期達產率、貸款運用條件以及應付利潤要求等[5]。不少設計單位往往對資金籌措方案邊界條件的分析不夠深入，導致推薦的資金籌措方案不夠合理，難以為政府部門和社會投資者的決策提供有效幫助。作者結合172項重大節水供水項目審查工作對水利建設項目資金籌措方案的主要邊界進行了分析統計，認為水價、初期達產率以及貸款使用條件對資金籌措方案的影響最大，提出實際工作中需加以重視的幾個問題。

2.1 水價

水利建設項目的財務收入主要是向經濟社會提供水產品服務而獲得的收益，通常包括供水效益、灌溉效益、生態效益及航運、發電和旅游效益等。對以公益性功能為主的水利項目而言，其主要收益來源是供水、灌溉收入。因此，水價的分析與采用至關重要，對項目資金籌措方案影響深刻。

現行規范標準已基本明確了水價擬定的主要步驟：對項目所在區域的現狀執行水價、現有水利工程售水水價等進行詳查；測算項目的單位灌溉、供水成本；根據經濟社會發展水平預測低收入人群的支付意愿，結合受水區水資源的稀缺性，綜合估算可承受水價；綜合考慮現狀水價、供水灌溉成本、可承受水價，擬訂不同水價方案開展分析。從實際工作來看，上述工作的難點在于相關參數取值的主觀任意性較大，對水價分析成果影響較大。針對此問題，作者認為在設計工作中應注意以下幾點：

一是處理好用戶斷面水價與工程斷面水價的折算關系。工程現狀水價通常是用戶斷面水價，而計算工程供水灌溉效益的水價多為骨干工程末端或水庫出庫斷面水價，不少設計單位簡單地按比例將用戶斷面水價折算到骨干工程末端，主觀任意性較強，采用不同比例對現狀水價計算結果影響太大。骨干工程末端與用戶斷面之間尚有配套工程、水廠工程、市政管網等輸配水環節。因此，需要充分調研現狀水價及其構成(如污水處理費)，參考當地城市總體規劃中的水廠、管網工程投資與水利工程配套投資的比例，合理分析各輸配水環節的供水成本及利潤空間，推求骨干工程末端現狀水價。

二是可承受水價計算相關參數的合理性。城鎮居民生活、工業用水的可承受水價通常采用水費支出指數法測算[6]，但相關參數的主觀任意性較強，對可承受水價的計算成果影響巨大。以城市居民生活用水水費支出占可支配收入比例為例，研究機構對此進行了調研，認為城市居民生活用水水費支出占家庭平均收入的1.0%～2.5%比較合適。按照上述參數，以內蒙古引綽濟遼工程為例，受水區通遼市2030年低收入人群可分配收入為2.8萬元，人均用水量42.3m3，若按照1.0%和2.5%上下限測算可承受水價分別為6.64元/m3、16.6元/m3，兩者相差近10元/m3，在實際工作中，設計人員難以精準把握該參數的選擇。因此，需對參數合理性進行橫向和縱向對比，具備條件時可進行調研分析以綜合確定。橫向方面可與受水區周邊地區近期立項的水利工程相關參數進行對比；縱向上可統計近幾年的水費收入占可分配收入的比例，分析隨經濟發展和生活水平提高該參數的變化趨勢。此外，設計單位可參考已公布的水價問卷調查報告成果，以福建省泉州白瀨水利樞紐工程為例，設計單位參考了與泉州市水資源條件相當的武漢市2012年11—12月的問卷調查報告，并據此分析城市居民生活用水水費支出占家庭平均收入推薦比例為0.9%(略低于現狀水平)。

2.2 初期達產率

通過對已審查的部分172項工程資金籌措方案的統計分析，供水收入是工程前期還貸的主要來源，初期達產率方案與水價相互作用，對項目資金籌措方案測算成果的影響顯著。目前，現行的經濟評價規范以及貸款能力測算暫行規定尚未對初期達產率的擬定原則和方法做出明確規定，盡管不少項目在前期論證過程中已經考慮了供水初期達產率對項目貸款能力的影響，但各設計單位在具體操作中沒有統一標準，不同設計人員根據各自經驗擬定的初期達產率往往主觀任意性較強，不易在全國范圍內推廣。

影響初期達產率的重要因素有水庫來水情況、配套工程實施進度、受水區現有工程供水狀況、水價、管理和運營機制。上述因素中，水價高低已在水價分析中予以考慮，如推薦水價在可承受水價范圍內，可不考慮其對供水達產率的影響；水庫來水情況的不同對工程某一年的供水量影響較大，但從較長的一段時期看，水文徑流的豐枯變化可用多年平均狀況來反映；管理體制與運營機制方面重點是項目建成后重點考慮的因素，在前期論證階段可不重點研究。因此，在前期論證階段，以配套工程實施進度和受水區現有工程供水狀況兩大因素對初期達產率影響最為深刻。若項目配套工程建設進度較慢，當地現有工程供水量占系統總供水量比例較高，則新建項目的初期達產率低；反之則初期達產率較高。

為避免可能存在的財務風險，在水利建設項目融資方案測算過程中，宜至少擬訂高、中、低三種供水達產率方案。城鎮生活、工業供水項目投產第一年中方案初期達產率為10%～20%，若設計供水量占區域總供水量比例較高，則取小值；若設計供水量占區域供水量比例較低，則取大值。中方案完全達產年份可考慮設計水平年，低、高方案可比中方案推遲或提前2～5年。初期達產供水增長率中方案可考慮直線增長到設計水平年；低、高方案可比中方案降低或增加1～2個百分點。

2.3 貸款使用條件

目前已經審查的172項工程中，貸款利率多采用項目測算時中國人民銀行公布的基準利率，貸款償還期通常采用15～20年。盡管不少項目在實際融資階段與部分政策性銀行簽訂了優惠貸款，貸款利率在基礎利率基礎上下浮動10%甚至更多，但該部分低息貸款往往政策性較強，適用范圍和貸款額度易受限制，在前期論證階段可直接采用中國人民銀行公布的基準利率。受水利建設項目效益發揮過程相對較長的影響，項目貸款期不宜過短，貸款償還期一般以15～20年基本合適。

目前，常見的貸款償還方式有等額本金、等額本息以及按項目還款能力償還3種。等額本息還款在初期還款壓力較小，后期還款壓力較大；而等額本金還款在初期還款壓力較大，后期還款壓力較小。由于水利建設項目的達產期長，往往項目在前期的財務收入不確定性較大，后期隨著項目逐步達產，項目現金流逐漸增強，因此宜采用等額本息還款方式，有效降低項目建成初期的還款壓力。此外，采用項目還款能力償還的項目，若還貸年限較長，還貸期末項目早已達產，則計算的貸款能力較高，若還貸期末項目尚未達產，則計算的貸款能力存在偏低的可能。從實際調研情況看，僅部分由政府統貸統還的項目采用項目還款能力償還，從規避受水區政府財務風險的角度考慮，在今后的項目論證中不宜采用這種還款方式。

3 結語

172項重大節水供水工程是解決我國節水、供水、水資源配置、水旱災害等問題的重大基礎設施工程。水利建設項目經濟評價是對建設項目的費用、效益、經濟合理性及財務可行性等所做的分析評估，在上述項目開發任務選擇、工程規模論證、經濟合理性分析等前期論證工作中起到了重要的支撐作用。本文就技術審查中出現的相關問題進行了分析總結，在經濟評價工作內容和重點方面，建議更加重視經濟方案比選工作，并對可研和初設階段經濟評價工作重點和要求進行了解釋說明；在資金籌措方案邊界條件分析方面，對水價、初期達產率、貸款使用條件的擬定方法和計算原則進行了梳理和說明。