集體經營性建設用地允許直接入市 被征地農民納入社保體系

王紅茹

時隔14年，土地管理法再度修訂。

2018年12月23日，《土地管理法修正案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。現行土地管理法制定于1986年，上一次修訂還是2004年8月。

同日，農村三塊地改革試點期限再度延期。十三屆全國人大常委會第七次會議審議了《關于再次延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案的議案》，并聽取《國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》。

自然資源部部長陸昊介紹說，鑒于試點法律授權決定將于2018年12月31日到期，而農村土地制度三項改革試點工作還存在一些需要通過進一步深化試點解決的問題，如試點推進不夠平衡，平衡國家集體個人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。此外，土地管理法修正案公布實施還需要一段時間，試點政策還要與法律修改穩妥銜接，有必要延長法律調整實施期限。

全國人大常委會12月23日審議后擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。

這不是三塊地改革第一次延期。該項改革試點于2015年3月正式啟動，原計劃到2017年底結束，此后十二屆全國人大常委會第三十次會議通過決定，三塊地改革試點期限延長一年至2018年12月31日。

農村土地征收：農民權益保護進一步得到加強

土地征收，長久以來一直是涉事農民最為關注的問題。

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英接受《中國經濟周刊》記者采訪表示，土地征收主要解決3個問題。“一是合理確定征地的范圍，不能什么地都征。二是土地征收以后，農民的社會保障怎樣跟上。三是土地征收以后錢怎樣分配。”

這三個問題在《土地管理法修正案（草案）》中都有體現。草案主要修改完善了土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度、強化耕地尤其是永久基本農田保護等內容，其中明確了我國非農建設用地將不再“必須國有”。

草案縮小了土地征收范圍。刪去現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。

關于征地后農民的社會保障，草案要求完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建議征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由各地制定公布區片綜合地價確定;農民住房不再作為地上附著物補償，而是作為專門的住房財產權給予公平合理補償;將被征收土地的農民納入相應的醫療、養老等城鎮社會保障體系，切實保障被征地農民長遠生計。

根據現行法律規定，土地征收的補償費用分為3種：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。

這一沿用多年的補償標準近期擬做出調整。自然資源部部長陸昊向十三屆全國人大常委會第七次會議說明草案時指出，為完善對被征地農民保障機制，草案修改了征收土地按照年產值倍數補償的規定，強化了對被征地農民的社會保障、住宅補償等制度，明確征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定，制定區片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素。

在土地征收中，試點地區的經驗更具可借鑒意義。江西省鷹潭市余江區在2015年3月即被列為全國農村土地制度改革即三塊地改革試點區，鷹潭市委書記郭安告訴《中國經濟周刊》記者，余江區自2015年開展改革以來，在制度設計方面，區級層面形成了9項土地征收制度，制定了土地征收目錄，科學確定了征地范圍;在制度落實方面，提高征地補償標準，建立糾紛裁決機構，健全部門聯動機制，快速及時化解征地糾紛矛盾。截至目前余江按新的土地征收辦法試點征收土地2099畝，其中撥付土地補償費高達6499.6萬元。每畝地征收補償約3.1萬元。

余江區試點的成效得到了專家的肯定。中國社會科學院農村發展研究所農產品市場與貿易研究室主任李國祥告訴《中國經濟周刊》記者，征地制度改革之前，強制拆遷等惡性事件頻發，農民拿不到征地款或者征地款不到位，“征地改革以后，據我們實際調查已經很少看到類似事件發生，被征地農民的權益進一步得到保護。”

集體經營性建設用地：允許入市

現行《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

記者注意到，此次《土地管理法修正案（草案）》則對該條進行了修改，規定：縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務。

這也就意味著，為了破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，《土地管理法修正案（草案）》刪去了現行《土地管理法》關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

現行《城市房地產管理法》關于城市規劃區內的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規定，新增加一句“法律另有規定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙。

李國祥向《中國經濟周刊》記者表示，“這也意味著我國非農建設用地將不再‘必須國有，符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過征收為國家所有，直接進入建設用地市場。”

集體經營性建設用地在政策上早已沒有障礙。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性用地、建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。

在黨國英看來，中央的這一決定為解決集體經營性建設用地入市制定了原則，并提供了方向和思路。“應該說，中央文件中以市場化為基調的改革對平衡國有與集體建設用地出讓金的懸殊差異，緩解城市用地的緊張局面具有積極的作用。”

其實，針對非農建設用地將不再“必須國有”， 鷹潭市余江區在2015年已率先進行了試點。

郭安告訴《中國經濟周刊》記者，余江區集體經營性建設用地入市改革的主要做法是規范農村集體經營性建設用地產權管理。為此，余江出臺了《余江縣農村集體經營性建設用地入市暫行辦法》，允許農村集體經營性建設用地按出讓、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式入市，賦予集體經營性建設用地與國有建設用地同等進入土地市場的權利，為農民集體經營性建設用地流轉在制度上打開了通道，集體經營性建設用地從此由“死資產”變成了“活資本”，增加了農民集體財產性收入。

“如果正式推行，必將對我國經濟發展帶來巨大影響。要知道，我們今天的城市面貌、經濟成果，以及房價等很多問題的根源，一定程度都在土地財政上。”黨國英說。

宅基地：鼓勵依法自愿有償退出，但實施難度大

關于宅基地，《土地管理法修正案（草案）》在健全宅基地權益保障方式方面，規定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施，保障農村村民實現戶有所居的權利。

同時，還有一個重大改變。在探索宅基地自愿有償退出機制方面，《土地管理法修正案（草案）》原則規定，鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

“宅基地有償退出，誰來買？”黨國英表示，根據政策規定，宅基地在村民內部可以買賣，而且還要貫徹一戶一宅，“現實的情況是，每家都有一塊地，誰來買？實際上很可能沒有買賣。”

在中國社會科學院農村發展研究所農產品市場與貿易研究室主任李國祥看來，宅基地試點有成效，但是難度很大。“從一些地方的試點情況看，農村宅基地可以像城市里的房屋住宅一樣作為銀行的抵押物，的確能夠緩解農民貸款難、貸款貴的問題，也盤活了農民的土地資源，但是有很多地方的銀行是不接受的。畢竟宅基地只是使用權，流轉也好，轉讓也罷，一旦農戶貸款還不了，出現不良貸款時，銀行能怎么處置？”

由于法律對于農村宅基地流轉仍限定在農村集體經濟組織內部，對宅基地資格權沒有作出規定，部分地方是以規范性文件或村規民約對宅基地資格權作了些規范。對此，郭安通過《中國經濟周刊》建議，在總結、提煉各地探索經驗的基礎上，從國家層面出臺推進宅基地“三權分置”的指導意見，著力解決流轉不暢、不規范等問題，適度擴大流轉范圍。

“可以嘗試允許縣域范圍內符合宅基地申請條件的農民受讓宅基地，探索閑置宅基地和農房有效盤活利用的辦法，豐富增加農民財產性收入的辦法和渠道，規范農村集體經濟組織、農民對土地收益的分配。”鷹潭市委書記郭安說。

責編：曹煦