我國社區教育發展“全能化”之反思

馬瑩 邢悅

【摘 要】“全能型”社區建設思維、疊加式引入國外社區教育經驗以及學校教育經費不足與利益共同體的形成直接導致了社區教育“全能化”傾向的形成。社區教育的“全能化”看似提升了社區教育在終身教育體系中的地位，實際上阻礙了社區教育本質作用的發揮。因此，需要從社區教育本質、職能以及主體三個方面進行反思，回歸社區教育應有的本源。

【關鍵詞】社區教育;“全能化”;原因;反思

【中圖分類號】G77? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1001-8794（2019）01-0044-05

社區教育作為一種教育模式，在20世紀80年代中期提出來的時候，并不是一種獨立的教育形態，而是作為中小學德育教育的輔助體系。后來，隨著社區教育職能、范圍以及主體的擴大，其在終身教育體系中的地位日漸重要，進而成為一種獨立的教育形態。也正是因為社區教育在終身教育體系中地位的改變，加上各級政府的政策引導，逐漸使得社區教育走向了一種“全能化”的教育模式。社區教育發展的“全能化”盡管在一定程度上提升了其在教育體系中的地位，但也模糊了社區教育應有的職能定位以及發展方向。“全能化”教育看似是一種理想狀態，但實際上會影響社區教育職能的發揮，不利于其在終身教育體系中的定位。因此，應該對其“全能化”狀態進行反思，探尋社區教育發展的正確路徑。

一、我國社區教育“全能化”的發展歷程

我國社區教育最初是作為中小學德育教育的輔助體系而提出的。可以說，社區教育在設計與構想之時并沒有形成“全能化”的思想，社區教育全能化的出現是各級政府政策引導與推動的結果，是被動產生的。[1]在推進社區教育“全能化”的過程中，其動力源自于國家提出的終身教育體系構建以及學習型社會建設的戰略。標志性的事件就是1999年國務院批轉教育部的《面向21世紀振興教育行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），該文件指出，要在全國范圍內積極推進社區教育實驗以及試點工作，建設社區教育示范區，通過推進社區教育發展來完善終身教育體系，進而滿足人民群眾終身學習的要求。當國家政策明確了社區教育的歷史定位之后，各級政府紛紛響應，進一步明確了社區教育在終身教育體系中的地位與作用。2001年6月，北京市率先響應國家政策對社區教育的定位，北京市教育委員會出臺了《關于加快發展社區教育的意見》，該意見是我國第一個地方政府對社區教育定位的政策，明確要求北京市社區教育發展必須與城市體制建設與社區規劃進行結合，充分利用北京市各級各類學校的優秀教育資源，在3—5年的時間內建立起包括學前教育、基礎教育、成人教育、職業技能教育以及社會文化教育在內的面向社區全體民眾的社區教育體系，進而明確了社區教育的范圍。客觀看，北京市教委出臺的這個政策，將社區教育的范圍進行了充分的擴大，并將其與基礎教育、學前教育進行對接，使社區教育初步具有了“全能化”的苗頭。2001年9月，上海市教委、上海市精神文明建設辦公室、上海市民政局聯合發布了《關于加強本市社區教育工作的意見》，該意見指出，社區教育機構除了要重視國民教育之外，還必須將正規教育與非正規教育進行結合，按照市民的實際需求，強化法律政策、思想道德、科技文化、體育娛樂、家政服務、醫療健康、心理生理、老年文化等教育內容。上海市關于社區教育的政策進一步拓寬了社區教育的范疇，推動了社區教育“全能化”的發展。

2011年11月，教育部聯合中央精神文明辦、民政部在北京召開了首屆全國社區教育實驗區工作經驗交流會議。會議肯定了全國各地開展社區教育所取得的成就，總結了相關經驗，確立了上海市寶山區、長沙市岳麓區等28個基層行政區的部分社區成為首批社區教育實驗區。2017年，實驗區已經發展到第六批，涵蓋了全國210多個基層行政區域的680多個社區。[2]2017年12月，教育部辦公廳正式印發了《全國社區教育實驗工作經驗交流會會議紀要》（下稱《會議紀要》），在這個文件中，正式明確了我國社區教育的兩項主要職能：第一，立足于本社區居民技能、文化、精神以及生活多方面的需要，結合正規教育與非正規教育來開展形式多樣的社區教育與培訓活動;第二，組織社區民眾建立學習型組織，完善社區教育的網絡體系，擴大全國范圍的社區教育經驗交流。從教育部的這個文件可以看到，國家政策完全肯定了社區教育“全能化”的趨向，也凸顯了國家政策對社區教育職能廣泛性的認知與期待。

2004年12月，教育部在總結全國社區教育實驗區經驗的基礎上，頒布了《關于推進社區教育工作的若干意見》，（下稱《意見》），這一政策文件是我國社區教育發展史上最為重要的政策文件之一，對社區教育的內涵、職能進行了全面的定位，明確了社區教育的辦學模式、辦學原則、功能定位、目標任務、實施方式以及保障體系，對促進社區教育在全國范圍的全面開展起到了巨大的推動作用。此外，《意見》還明確了我國社區教育十年內的發展目標，提出到2014年使得社區居民每年參與各類培訓的比率不低于80%;并明確要求社區教育建設的師資標準，建立一支專兼職教師相結合的高素質教師隊伍。《意見》通過對社區教育機構師資、課程等方面的具體規定，為社區教育的“學校化”、實體化發展提供了政策支持，間接推動了社區教育發展的“全能化”。同時，《意見》中還明確了各級政府的教育主管部門在社區教育發展中的權力范圍，要求各級政府教育主管部門定期對社區教育工作開展檢查與評估。此項規定對于推動社區教育的發展具有正面作用，但同時也突出了各級政府教育部門以及社區教育領導機構在社區教育中的主體地位，在一定程度上削弱了社區民眾在社區教育中的地位與作用。至此，基于各級政府政策推動的“全能化”社區教育模式完全確立。

黨的十六大提出建立學習型社會以來，社區教育就被視為學習型社會構建的基礎，也是終身教育體系建設的基石。2010年教育部頒布的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》以及2012年發布的《關于加快繼續教育發展的若干意見》中，均將社區教育定位為學習型社會建設與終身教育體系構建的一部分，成為國家中長期教育改革的基本戰略之一。隨著社會的發展，在解決了經濟需求之后，人們對精神文化以及相應教育產品的需求也在逐漸加大。面對社會形勢及民眾教育需求的改變，社區教育的職能定位與目標任務發生了根本的改變，適時地成為推進社會大眾終身學習的方式，其首要任務是滿足社區民眾日漸增長的精神文化生活需求。[3]

進入新世紀以來，隨著計劃體制的瓦解以及社會主義市場經濟體制的全面建立，單位體制開始瓦解，“單位人”向“社會人”轉變，進而使得社區這一基層組織體承擔了原來由單位承擔的部分功能，社區成為一個涵蓋民眾經濟、社會及生活的綜合性的基層組織。[4]隨著社區公共服務職能的范圍不斷擴大及社區人口結構的變化，社區建設逐漸成為經濟社會發展過程中不可或缺的一部分，“社區教育成為社區建設的一部分，進而也就推進了社區教育與社區建設的并行發展”。在社區體制變革的過程中，社區教育的功能定位與發展模式迎合了社區體制的變化，成為社區民眾維系與社區聯系的一種基本方式，也在一定程度上助推了社區教育的“全能化”發展。

二、我國社區教育“全能化”現象的原因分析

1.全能型社區建設思維推動了社區教育的“全能化”

隨著改革開放的不斷推進，計劃體制開始解體，單位體制也隨之解體，原來由單位承擔的社會管理、服務以及社會保障的職能開始從政府主導、單位主導體制下分離，社區開始擔負起這些職能。隨著社區職能的擴大，國家對社區建設提出了更高的要求。正是因為計劃體制與單位體制的解體，才為社區建設及其功能的發揮提供了條件。

2000年11月，民政部在總結了全國26個城市社區建設實驗區經驗的基礎上，頒布了《關于在全國推進城市社區建設的意見》，該意見對社區有了明確的界定，認為社區是一定地域范圍內人們組成的共同社會生活體，城市社區的范圍是在單位體制改革后的居委會轄區。從這個政策文件看，社區是一個地域上的概念，其管轄權歸屬于居委會，居委會實際上是代表社區來行使管理職能的。居委會是街道辦的派出機構，而街道辦同時是城市基層政府的派出機構。居委會是城市基層政府的授權組織，屬于基層群眾自治組織，但其職能管理是屬于政府行為而并不是居民自治。在我國政府全能型的管理體制下，其授權的居委會管理的社區，必然也是一種基于政府管理而形成的全能型社區。2006年，國務院出臺的《關于加強與改進社區服務工作的意見》（下稱《工作的意見》）中指出，社區是代替政府行使“一站式”服務的基層組織，在社區居民就業、社保、救助救濟、計劃生育、衛生健康、流動人口管理、文化體育、教育服務、安全保障等方面需要發揮主導作用。2007年，教育部、民政部聯合發布了《“十一五”社區服務體系發展規劃》，該文件進一步擴大了社區的職能，要求社區在便民服務、老年教育、環境保護等方面發揮主導作用。

社區職能是全能性的，服務于社區職能的社區教育其功能自然也是全能的。社區教育被當成是社區建設的一部分而納入到各級政府社區建設政策及發展規劃中，社區建設的政策實際上就是社區教育發展的政策。在政府政策助推下，社區教育的“全能化”現象就此產生。

2.對國外社區教育經驗“大而全”的引進助推了社區教育的“全能化”

從20世紀80年代中期提出社區教育概念以來，在過去幾十年的發展中，我國極為重視借鑒國外社區教育的經驗及發展模式。20世紀90年代以來，按照三級行政區劃設置了三級社區教育架構。在區縣一級設立社區教育學院或社區教育中心，在街道或鄉鎮一級設立社區教育學院分院或社區學校，在居委會、村委會一級設立社區教育教學點。其中，區縣一級的社區教育學院，在辦學過程中既能夠為社區民眾提供學歷教育，還能夠為其非學歷培訓服務。這一級的社區教育學院具備獨立的辦學場所與條件，在部分沒有獨立辦學條件的情況下，與區縣一級的職業學校、成人學校、職工大學、電大等在一起辦學，如此一來，職業教育、遠程教育、成人教育、技能培訓等就成為社區教育學院的主導業務，除了這些教育服務之外，還針對具體的培訓項目開展教育培訓，如各類資格培訓、文化培訓、涉外培訓等。[5]由此，在客觀上推動了社區教育學院的綜合化與全能化。在街道或鄉鎮一級的社區教育分校或分院，通常并無獨立的辦學場所，往往是中等職業學校的教學點承辦各類學歷教育項目與非學歷培新項目，同時還按照街道辦、鄉鎮政府的要求開展精神文明建設的相關活動，該級機構起到了一定的承上啟下的作用。社區教育教學點是真正立足于基層與社區的教育機構，通常設在居委會或村委會中，其開展的文化教育活動與居民生活、技能培訓、文化娛樂等密切相關。綜觀三級辦學體制，只有真正的基層教學點立足于社區且緊貼社區民眾生活。

從我國社區教育三級辦學體制可以看到，其在運行過程中借鑒了美國社區學院、日本公民館等模式。但在引進國外經驗的過程中，必須要認知社區教育的本質，美國社區學院、日本公民館均只有一級模式，直接面向社區大眾。我國這種三級疊加式的建設模式，是一種“大而全”模式，不僅層級多，而且教育內容龐雜，進而在客觀上也加速了社區教育朝著“全能化”的方向發展。

3.教育經費的不足以及社區利益的分割也助推了社區教育的“全能化”

從理論上看，教育產品應該是一種公共產品或準公共產品，教育具有公益屬性。但在市場體制下，市場經濟對學校教育的影響是難免的，進而也就強化了各級各類學校的“投入-產出”意識，也就推進了學校利益共同體的產生。[6]正因如此，各級各類學校的教育職能向社區教育延伸，在一定程度上損失了學校的經濟利益。這就使得各級各類學校只有在假期或空余時間才將其教學設施或場所向社區教育開放，為社區教育的學習者提供一些免費的課程或學習資源，在教師派遣方面，也只能是少量派遣，部分地區社區教育的師資只能依賴于志愿者。這一點在社區教育基層教學點表現得尤為突出，因此，為了在最短時間內提升教學效益，社區教育不能不將其需要傳遞的教學內容全部納入到這一環境體系下，間接推進了社區教育發展的“全能化”。

當然，對于社區教育機構而言，其經費同樣是短缺的。《若干意見》中指出，社區教育經費的籌措，必須發揮政府主導與市場機制的雙重作用，建立政府投入為主，社會、社區、個人分擔的經費籌措機制。而社區教育對象是復雜的、多元的，導致了社區教育產品也必須是多元的、多層次性的，由此進一步加劇了其經費的短缺。經費的短缺，使得社區教育機構無法聘請正規學校的教師來為學習者打造個性化課程或學習模塊。正因如此，部分地區的社區教育機構開始建立學校教育體制，打造社區教育實體，如上海市從2001年就陸續在全市建立了200多個社區學校，并有自己的專職教師團隊。當社區教育開始走向實體化、學校化，加上其教育需求的多樣化，其走向“全能化”自然不可避免。

三、我國社區教育發展“全能化”現象的反思

社區教育的“全能化”，看似提升了其在終身教育體系中的地位，實際上是扼殺了社區教育的本質，阻礙了其應有作用的發揮。因此，在構建終身教育體系與建立學習型社會的今天，必須要對社區教育的“全能化”傾向進行反思，回歸到社區教育應有的本源。

1.社區教育本質的反思

1985年，中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，第一次提出將學校之外的各類社區資源作為中小學德育教育的輔助體系。1999年的《行動計劃》對社區教育進行了明確的界定，認為社區教育是一種面向全體社區成員，致力于提升社區民眾生活質量及綜合素質的社會教育實踐活動。但這種內涵界定與社區教育的管理體制、運行機制并不吻合。如果按照《行動計劃》中對社區教育的界定，社區教育是一種社會教育，應該完全歸屬于教育部門管理。但如今，除了教育部門之外，精神文明建設部門、黨委宣傳部門、民政部門均可以參與社區教育管理，實際上將社區教育作為社區工作的一部分，甚至認為社區教育就是社區工作，社區教育發展不僅偏離了其應有的路徑，更是加大了社區教育的負擔。

因此，要厘清社區教育的本質，還必須從社區教育的官方定義中著手解決。客觀而言，教育部當年在界定社區教育定義的過程中，還是受到了社區建設“全能化”思想的影響，將原本部分屬于社區工作的職能強加在社區教育的頭上。[7]即認為社區教育應該擔負起提升社區民眾生活質量、促進社區可持續發展的職能，影響了社區教育應有的定位。更重要的是，這種內涵界定使得社區教育管理體制在設計上走向了混亂，在實踐中出現了多頭管理的局面。社區教育的本質是教育，是我國現行教育體系的一個組成部分，其特性是立足于社區。社區教育之所以是社區教育，是因為與其他教育形態有以下四個方面的差異：第一，社區教育必須是服務于社區發展的;第二，社區教育必須是社區動員社區全體成員參與的，社區大眾也可以自發參與;第三，社區教育的對象是社區全體民眾;第四，社區教育的場所必須是在社區，辦學條件必須立足于社區。明確了社區教育的本質之后，社區教育作為現行教育體系的一部分，其應當由各級政府舉辦，由教育部門管理，列入區縣一級政府預算。

2.社區教育職能的反思

按照2015年新修訂《教育法》的規定，我國教育在整體上分為學校教育、職業教育和繼續教育三大類型。其中學校教育又包括學前教育、初等教育、中等教育和高等教育四個階段，而社區教育并不屬于該法中列舉的教育類型與教育階段。但《教育法》第11條規定將終身教育與國民教育作為并列的兩大體系，第20條將促進各類學習成果的互認與銜接作為推進全民終身學習的基礎。由此可見，終身教育作為一個教育體系，主要是指繼續教育。社區教育作為終身教育體系的一部分，顯然不是國民教育，而是屬于繼續教育體系。社區教育也是一種理念上的提法，并不是法定的教育類型。換言之，社區教育不是單獨的教育類型，而是教育服務職能向社區的一種延伸。社區教育的功能是教育在社區服務中的拓展，是教育為社區服務的一種體現。

按照國務院2006年的《工作的意見》中的要求，社區教育的職能主要有兩個方面：第一，充分調動社區一切資源來為青少年的成長創造良好的社區環境。實際上該職能定位與20世紀80年代中期提出的社區教育作為德育教育的輔助體系是一致的。第二，統籌各類教育資源，為社區全體居民提供學習服務支持。這項職能充分體現了社區教育在終身教育中的定位，也體現了其作為繼續教育的內涵屬性。由此看來，政府與社區的任務并不是要為社區構建一個全能化的教育體系，而是要通過合理的教育項目、教育計劃、教育資源來促進居民的終身學習，為其終身學習提供服務支持，進而豐富居民的精神、文化生活，提升其生活品質。因此，社區教育的職能有以下方面：按照社區民眾的不同需求，引入多樣化的教育項目;整合資源，保證每個教育項目的順利實施;動員、組織社區民眾參與社區教育學習;為社區民眾的終身學習提供服務支持。

3.社區教育主體的反思

教育主體問題是教育的核心問題。社區教育作為教育服務在社區中的延伸，包括政府、社區、教育舉辦者以及社區民眾各個主體，對社區教育均有不同程度的參與。從教育學理論上看，教育主體是雙主體行為，作為學習者的社區民眾和作為舉辦者的社區教育機構是社區教育的共同主體，而政府、社區是社區教育的輔助者。

辦學者的主體性應該體現在需要適應社區民眾的學習需求、努力提升社區教育及服務質量上。在這個過程中，社區教育的舉辦者應該充分利用自身的辦學條件與資源，通過科學合理的設計教育項目、課程及方法，為社區大眾創造更多的終身學習機會。需要明確的是，盡管社區教育帶有較強的公益屬性，但也不能認為社區教育是完全的公益性教育，而是一種準公共產品，公益性、非公益性的教育項目，需要向社區民眾平等開放，由學習者對此自行選擇。[8]同時，政府、社區還必須尊重舉辦者與學習者的意愿，如果一味注重社區教育的公益性，或是隨意采取行政干預的方式，會在一定程度上阻礙優秀的非公益性的教育項目進入社區教育體系，損害社區大眾的學習權利。

社區民眾的主體性體現在提出學習需求，積極參與社區教育過程，維護自身的學習權益。按照我國《居民委員會組織法》《村民委員會組織法》的規定，居委會、村委會盡管是基層群眾自治性組織，但兩者在實際運作中依然被視為是政府的派出機構或授權組織，根源在于社區民眾的參與意識、自治能力不強。因此，社區民眾應該提升自身的主體意識，依托政府力量來積極參與社區管理，參與社區教育學習，促進社區教育能夠更具針對性地為社區大眾服務。

社區教育之所以呈現“全能化”傾向，在很大程度上是各級政府推動的結果。政府作為社會事務的主導者與管理者，應該關心社區教育發展，但也不能過度干預，將一些不屬于社區教育職能范圍的事情強加在社區教育身上。政府部門應該做好社區教育服務工作，不宜占據舉辦者與學習者的主體地位。因此，政府在社區教育發展中的職能應該有明確的定位：第一，做好社區教育發展規劃，保障社區大眾的學習權利。第二，改善社區教育辦學條件，為社區教育機構提供經費支持。第三，制定社區教育發展標準，受理社區教育投訴事宜，為社區教育發展創造良好的社會環境。

【參考文獻】

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