我國《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》法律責(zé)任制度存在的問題及其對(duì)策研究

黃明欣 孫秀紅

摘 要：《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的修改經(jīng)歷了多重階段，本文針對(duì)其存在的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)難以履行到位，行政處罰措施缺乏保障性條件，船舶配員不足責(zé)任規(guī)定不完善等問題，提出包括明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行執(zhí)行權(quán)、落實(shí)行政處罰的具體條件，細(xì)致規(guī)定船舶配員不足的法律責(zé)任等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》行政執(zhí)法 法律責(zé)任 海事管理機(jī)構(gòu)

進(jìn)入21世紀(jì)，內(nèi)河交通運(yùn)輸事業(yè)的快速發(fā)展加之高額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，導(dǎo)致內(nèi)河航運(yùn)安全逐漸被忽視，水上交通安全事故頻發(fā)。2002年6月28日由中華人民共和國國務(wù)院公布、2002年8月1日起施行《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（下稱：《內(nèi)安條例》），對(duì)內(nèi)河交通安全管理產(chǎn)生了積極的作用。但當(dāng)今中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)各方面發(fā)展迅速，《內(nèi)安條例》部分規(guī)定尤其是關(guān)于法律責(zé)任方面的內(nèi)容已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)需求發(fā)生脫節(jié)，如在某些條款中罰款金額的設(shè)置方面，由于缺乏科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過大。無法滿足行業(yè)的發(fā)展，無法滿足現(xiàn)代化內(nèi)河交通安全管理的要求。因此有必要進(jìn)行修改，以更好地促進(jìn)我國水路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展。

1.《內(nèi)安條例》法律責(zé)任制度存在的問題分析

1.1未明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的具體條件

《內(nèi)安條例》第六十一條規(guī)定：海事管理機(jī)構(gòu)依照本條例實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，可以根據(jù)情況對(duì)違反本條例有關(guān)規(guī)定的船舶，采取責(zé)令臨時(shí)停航、駛向指定地點(diǎn)，禁止進(jìn)港、離港，強(qiáng)制卸載、拆除動(dòng)力裝置、暫扣船舶等保障通航安全的措施。此條規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)違規(guī)船舶可以采取的一系列強(qiáng)制措施。這些強(qiáng)制措施有些如責(zé)令臨時(shí)停航處罰較輕，而暫扣船舶則處罰較重，法條只是籠統(tǒng)列舉了六項(xiàng)海事機(jī)構(gòu)可以采取的職權(quán)類型，但是對(duì)六種不同處罰程度的強(qiáng)制措施在何種情況才能采取卻沒有詳細(xì)的規(guī)定。海事管理機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制措施的執(zhí)法就會(huì)變得較為隨意而導(dǎo)致不合理，因?yàn)閮H憑“根據(jù)情況”是不足以支撐海事機(jī)構(gòu)后續(xù)合理行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的。

1.2六十四條中暫扣船舶的處罰措施的實(shí)施條件和后續(xù)處置規(guī)定缺失

《內(nèi)安條例》第六十四條規(guī)定：違反本條例的規(guī)定，船舶、浮動(dòng)設(shè)施未持有合格的檢驗(yàn)證書、登記證書或者船舶未持有必要的航行資料，擅自航行或者作業(yè)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止航行或者作業(yè);拒不停止的，暫扣船舶、浮動(dòng)設(shè)施;情節(jié)嚴(yán)重的，予以沒收。此條規(guī)定表明，海事機(jī)構(gòu)有權(quán)暫扣船舶，但未明確其履行職權(quán)所必需的保障性條件。因?yàn)槟壳暗那樾问呛Ｊ聶C(jī)構(gòu)不具備暫扣船舶的實(shí)際能力。《行政強(qiáng)制法》第二十六條規(guī)定，對(duì)扣押的財(cái)物由行政機(jī)關(guān)保管，保管費(fèi)用由其承擔(dān)。但是六十四條對(duì)于海事機(jī)構(gòu)暫扣船舶的實(shí)施條件沒有明確，保管場所、看管人員以及保管費(fèi)用都無相關(guān)的法律依據(jù)，導(dǎo)致暫扣船舶的處罰權(quán)在實(shí)際中難以執(zhí)行到位。

并且《行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定，扣押的期限不得超過30日，如情況復(fù)雜，可申請(qǐng)延長，但延長的期限也不得超過30日。而六十四條也未規(guī)定扣押船舶的后續(xù)處置，若海事機(jī)構(gòu)對(duì)于違規(guī)船舶僅僅是給予30日的扣押處理，在扣押解除后無其他后續(xù)處理決定，違規(guī)船舶很可能繼續(xù)投入非法運(yùn)營。

1.3對(duì)于船舶配員不足的法律責(zé)任規(guī)定不完善

《內(nèi)安條例》第六條規(guī)定：船舶必須配備符合國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的船員方可航行。隨著航運(yùn)市場競爭日趨激烈致，中小型船舶（600總噸以下船舶）經(jīng)營人開始降低船員配備要求，嚴(yán)重影響船舶航行安全。《內(nèi)安條例》第六十五條，對(duì)船舶配員不足的責(zé)任規(guī)定為，若船舶或浮動(dòng)設(shè)施未按照國務(wù)院交通主管部門的規(guī)定配備船員擅自航行或作業(yè)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，對(duì)船舶、浮動(dòng)設(shè)施所有人或經(jīng)營人處1萬元以上10萬元以下的罰款;逾期不改正的，責(zé)令停航或停止作業(yè)。

首先，該條“責(zé)令限期改正”不屬于行政處罰，相對(duì)于行政處罰不具有即時(shí)性，該條款中不僅沒有對(duì)“期限”予以明確也沒有規(guī)定改正期間內(nèi)禁止船舶離港，“問題”船舶在“限期改正”期間也可能通航。逾期不改正后才責(zé)令停航或停止作業(yè)的規(guī)定同樣也不足以對(duì)責(zé)任人員一開始就起到警示。

其次，罰款部分額度高、幅度大，規(guī)定較為粗糙。《船舶最低安全配員規(guī)則》附錄三對(duì)內(nèi)河船舶最低配員標(biāo)準(zhǔn)做了劃分，主要是依據(jù)船舶的噸位、一般船舶或客船進(jìn)行分類。不同類型船舶的配員標(biāo)準(zhǔn)是不同的，但《內(nèi)安條例》僅規(guī)定了處罰幅度卻未細(xì)致劃分處罰標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過大再或者同類情況處罰結(jié)果不一。

2.《內(nèi)安條例》法律制度存在問題的對(duì)策研究

2.1確定執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的具體條件

將原文“根據(jù)情況”細(xì)致化，將其實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)遇到的主要情況予以劃分。例如，存在以下幾種情況之一可以滯留船舶并扣留、收繳相關(guān)證書：（1）未取得船舶檢驗(yàn)證書或國籍證書航行的船舶;（2）使用偽造、變造、買賣、租借、冒用船舶檢驗(yàn)證書或國籍證書的船舶;（3）依法應(yīng)當(dāng)報(bào)廢或已經(jīng)報(bào)廢但仍在經(jīng)營的船舶等情況。存在以下幾種情況之一可以責(zé)令停航、改航、駛往指定地點(diǎn)、禁止船舶離港：（1）船舶處于不適航或不適拖狀態(tài);（2）船舶存在嚴(yán)重危害內(nèi)河交通安全及環(huán)境的安全隱患;（3）船舶的違法行為未按照法定要求予以糾正等情況。在上述條件之上，還需逐步提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，執(zhí)法時(shí)結(jié)合實(shí)際做出既合法又合理的行政決定，提高公民對(duì)法律的信仰、對(duì)行政機(jī)構(gòu)的信任。

2.2明確暫扣船舶的實(shí)施條件和后續(xù)處置規(guī)定

應(yīng)對(duì)暫扣船舶的實(shí)施條件如保管場所、看管人員以及保管船舶費(fèi)用的承擔(dān)等方面予以明確：在保管場所方面，可以依轄區(qū)規(guī)劃扣押船舶的泊位，并對(duì)停靠點(diǎn)予以維護(hù)、監(jiān)控;在看管人員方面，配備海事管理機(jī)構(gòu)的人員值班看管，或是另雇傭看管人員;在保管船舶的費(fèi)用方面，以上兩點(diǎn)產(chǎn)生的所有費(fèi)用如維護(hù)和監(jiān)控的費(fèi)用、看管人員值班費(fèi)用等都應(yīng)納入預(yù)算管理，由財(cái)政支出。另外，條例應(yīng)對(duì)海事機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制措施的后續(xù)處置作出規(guī)定，明確采取強(qiáng)制措施的最終目的，對(duì)于被扣押的無證船舶可以通知船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制船舶質(zhì)量檢驗(yàn)，再依據(jù)不同的情形做出相應(yīng)的處理決定。

2.3加大并細(xì)致規(guī)定船舶配員不足的法律責(zé)任

首先，六十五條不應(yīng)給予違法人員“限期改正”的機(jī)會(huì)，應(yīng)直接做出責(zé)令停止航行或作業(yè)的行政處罰，提高違法成本，否則“問題船舶”依然能在水上運(yùn)營，影響水上交通安全的隱患還是得不到消除。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在做出處罰決定后，應(yīng)對(duì)違規(guī)船舶跟蹤管理，督促整改，使隱患問題真正得到解決，而不是單純的高額罰款外加低執(zhí)行度的“限期改正”。

其次，在罰款金額方面應(yīng)重點(diǎn)考慮在降低額度的前提下給執(zhí)法機(jī)構(gòu)劃分具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，參照船舶實(shí)際噸位和具體違規(guī)情況，作出處罰決定。實(shí)際案件中，違規(guī)船舶大多是中小型船舶，高額罰款很容易使這類船舶無法生存。罰款幅度應(yīng)調(diào)整為2000元以上2萬元以下。在處罰標(biāo)準(zhǔn)方面可作如下劃分：六百總噸以下的船舶未滿足配員的一般規(guī)定時(shí)可處2000元以上1萬元以下罰款，嚴(yán)重違規(guī)即未滿足附加規(guī)定時(shí)可處1萬元以上2萬元以下罰款;六百總噸以上船舶未滿足配員的一般規(guī)定時(shí)可處2000元以上1萬五千元以下罰款，嚴(yán)重違規(guī)即未滿足一般規(guī)定和附加規(guī)定可處1萬五千元以上2萬元以下罰款。我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)小型船舶依然是主力軍，在執(zhí)法時(shí)，既對(duì)其進(jìn)行處罰也要合理保護(hù)其利益。

【國家水運(yùn)安全工程技術(shù)研究中心開放基金項(xiàng)目：《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》修改研究（課題編號(hào)：C2019001）】

參考文獻(xiàn)：

[1]張樂.我國內(nèi)河航運(yùn)監(jiān)管法律制度研究[D].哈爾濱工程大學(xué)，2013.

[2]謝建義.關(guān)于對(duì)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第六十四條的質(zhì)疑及建議——以行政法權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則為視角[J].社會(huì)治理法治前沿年刊，2015（00）：145-152.

[3]參見2018年頒布施行的《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》附錄3《內(nèi)河船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)》.

[4]田重霄.對(duì)現(xiàn)行《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》存在問題的探究[J].珠江水運(yùn)，2019（08）：74-75.