聊城市開展小農水工程產權制度改革探討

宋景朋，丁繼國，王軼真

（聊城市水利局，山東 聊城 252000）

小型農田水利設施是農村基礎設施的重要組成部分，為農田灌溉、農業產業結構調整、農民增收和農村穩定發展，提供了可靠的支持和保障。自2011年起，聊城市已連續7年實現8個縣（市區）項目全覆蓋，也是山東省唯一實現該項目連續7年全覆蓋的市。大力開展農村水利基礎設施建設是夯實農業發展基礎、確保糧食安全和實現國家鄉村振興戰略的有力抓手。

1 小農水重點縣項目確權和管理現狀

1.1 小農水重點縣項目建設情況

近年來，聊城市水利、發改、國土和農開等部門實施的一系列涉水項目，大力發展農村水利基礎設施建設。截至2017年底，項目共完成投資17.01億元，共發展節水灌溉面積79.98萬hm2，年可節水8 300萬m3，項目區內村莊和農民群眾得到了實惠。

小農水重點縣項目的實施，顯著提升了農村農田水利設施標準和現代化水平，項目區農田水利設施抗御自然災害的能力和保障水平得到了跨越式發展。

1.2 小農水項目產權現狀

按照當時山東省水利廳的要求，2014年前建設的小農水項目均移交給了各鄉鎮的依托水利站成立的用水戶協會。

自2015年開始，水利部門率先在小農水項目中開展了“兩證一書”試點，“兩證”是農田水利設施產權證和農田水利設施使用權證，“一書”是農田水利設施管護協議書。項目完工后，由縣水務局向工程所在地的鄉鎮政府，頒發《小型農田水利工程產權證書》，再由鄉鎮政府向各村頒發《小型農田水利工程使用權證書》，并和各村簽署《小型農田水利工程管護協議書》，落實工程管護主體和責任。

1.3 小農水項目管理運行現狀

1）井灌區。目前聊城市井灌區管理分為兩種模式，一種是村集體管理模式，管護人員由村集體指定，負責本村內灌溉設施的日常維修養護和電卡充值；另一種是專業服務隊管理模式，由鄉鎮成立服務隊等專業組織，專業服務隊負責井灌區灌溉設施的日常維修養護，農民持電卡到鄉鎮集中充值。兩種模式均在基本電費的基礎上加收了服務費和維修養護費。同時，井灌區實施了“井長制”管理，即以單井為單位，組成一個灌溉小組，受益農戶推選一名小組長，負責確定灌溉順序和射頻卡充值等工作，提高了灌溉效率。

2）泵站灌區。泵站灌區根據灌溉面積的大小，分為兩種管護模式。一種是跨村的泵站，由鄉鎮水利站或用水戶協會統一管理，各村派水管員參與管護和收費。一種是不跨村的泵站，由村集體自行管理。泵站灌區的收費方式一般是根據各戶灌溉面積按畝收費。

2 農村水利基礎設施確權改革

2.1 改革目標

進一步下沉和落實農村水利基礎設施產權歸屬，構建符合市場經濟要求的運行管理機制，確保農村水利基礎設施保值和可持續運行，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。

首先在高唐縣2017年小農水項目區開展農村水利基礎設施確權試點，在產權確權和移交村集體后，可采取多種形式進行管護，如村集體組織自行管護、委托農民專業合作組織和服務組織等，搞活經營權，提高管護效率。在總結試點經驗基礎，逐步向其他項目區和全市推廣。

2.2 改革方案

1）確權登記。參照以下原則確定產權：國家投資建設的不跨村的水利設施，產權下沉到村集體，跨村的水利設施，各村共用部分，以共同所有人的形式落實產權，各村自用部分，分別落實到各村集體；農民自建的水利設施，產權歸屬農民自己；國家和村集體共同投資建設的，產權落實到村集體。在明晰工程產權的基礎上，在水利部門的指導下，鄉鎮政府負責對轄區內的農村水利基礎設施進行登記造冊，向工程產權所有者核發《農村水利基礎設施產權證書》，并建立農村水利基礎設施臺賬。

2）運營方式。對落實產權的農村水利基礎設施，堅持市場化導向，兼顧村集體、農民和市場主體三方利益，通過承包、托管等方式，大力發展公司化、專業化管理，村集體管理能力較強的，也可以采取村集體經濟組織自主運營方式。村集體經濟組織作為農村農田水利工程產權所有者，與運營主體簽署管理協議。協議載明雙方職責、運營經費，運營管護范圍，管護費用收取、安全責任和違約責任等條款。可以在不增加農民負擔的基礎上，設置合理收益。通過農村水利設施的專業化運營，可以解放農村勞動力，提高水利設施管理的專業化程度，更好的維護農村水利設施，實現資產保值和可持續運行。

3）充分發揮各方職能。縣級水利部門做好服務和指導工作，推進小型農田水利項目確權工作順利開展。鄉鎮水利站作為基層水利服務機構，要做好農村水利設施管護的技術服務工作。加強對村集體管理人員的培訓，增強主人翁意識，提高管護水平，在保障管護到位的基礎上進一步降低管理成本，保障水利設施良性運行。村集體要嚴格實行民主理財，保障村集體成員的知情權、監督權、管理權和決策權。基層黨組織要充分發揮領導作用，協調發揮村黨支部，村民委員會和村集體經濟組織的職能，探索新型管理結構，增強基層戰斗力，確保農村水利基礎設施長久良性運行。

3 存在的主要問題及原因分析

3.1 建設單位不同，產權歸屬形式多樣

小型農田水利設施的建設主體有國土、發改、農業開發、水利等多個部門，產權移交有交由政府的、也有交由協會、也有交由村集體的，沒有統一的模式。

3.2 鄉鎮水利基層人員技術力量薄弱

按照基層水利建設的要求，鄉鎮水利站按人頭配備了相關人員，但基層水管員存在年齡較大，學歷水平較低，職責范圍不清，工作積極性不高等問題。后續教育培訓效果一般，在社會科技迅速發展的今天，鄉鎮基層需要充實一批水利專業技術人員，推動農田水利現代化建設。

3.3 農民用水戶協會管理運行困難

聊城市農業土地經營分散，農民用水協會難以由用水戶通過一系列的協會規章產生，協會沒有較好的收益，很難吸引能力強、會管理的能人參與；農田水利工程項目多方投資，重建輕管的情況依然突出，運行管理缺少資金支持。有些縣級民政部門按照《山東省行業協會商會與行政機關脫鉤實施方案》等政策文件把鄉鎮農民用水者協會列入清理范圍，造成鄉鎮農民用水者協會被動注銷。

3.4 農民群眾參與積極性不高

農戶實行一家一戶分散的小生產模式，給農田水利設施的建設和維護帶來了弊端。一是農民經營土地面積小，很多人都外出打工，改善農田水利設施條件的決心不大，能力有限。二是農民的組織化程度低。做農民的思想工作難度大，很少有組織或個人能把農民組織起來，讓農民出資共同改善水利設施。

4 解決對策和建議

4.1 整合農田水利建設項目

近年來，隨著國家對農村工作的重視，除水利部門外，發改、國土、農業等部門涉水項目也含有農田水利工程建設。2018年3月，國家機構改革方案提出，將農業部的職責以及國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部的有關農業投資項目管理職責整合，組建農業農村部。下一步將為同步開展小型農田水利設施產權制度改革提供便利條件。

4.2 加強基層水利人才培養

對于鄉鎮水利基層組織技術力量薄弱的問題，一是通過人員的更新，多吸收水利專業人員進入水利站所；二是通過統一的人員技術培訓，提高原有的人員技術水平，強化培訓學習。通過舉辦水管員培訓班，整合水管員工作知識要點，印發水管員培訓教材，邀請水利專家進行授課，提升新選聘的水管員業務水平。

4.3 加大對農民用水合作組織的扶持力度

1）積極探索公司化管理模式，按照有利于高效管理的原則，對項目工程提供維修、灌溉、收費等有償社會化服務，推動農田水利設施管理公司化發展。

2）通過對農民用水合作組織的調查摸底，了解其在實際運作中的困難，制定相應扶持措施。通過多種媒體進行宣傳，吸引更多的能人參與到農民用水合作組織中，鼓勵引導群眾自發自主的管理。

4.4 做好群眾引導工作

1）要加強宣傳引導力度，明確“誰受益、誰負擔、誰管理”的原則，增強群眾的主人翁意識，讓群眾認識到受益的主體是自己，田間水利工程的投入就如同農藥化肥一樣也是必須的生產成本之一，投入的主體也應當是群眾自己，政府給予適當扶持，“民辦公助”。讓群眾認識到這些，積極的投資投勞，來改善自身的農業生產條件。

2）加快土地流轉，鼓勵以農民用水合作組織或種植大戶為名義申請項目，上級有關部門可采取以獎代補、先干后補等方式給予補助，要將工程由給我建變成我要建，工程建成投入后的管理才能由要我管變成我要管，真正做到所建工程就是老百姓期盼工程，切實發揮作用。