探討貴州省河長制工作的四個“點”*

(1.貴州大學法學院，貴州 貴陽 550025；2.貴州省水利廳河長制工作處，貴州 貴陽 550002)

貴州地處“兩江”(長江、珠江)上游，流域面積達50km2，河流有1059條。其江河湖泊水質的好壞以及治理保護情況，關系到整個水域的良性發展，直接影響到“兩江”流域的生態安全，制約著全國生態安全整體格局，事關國家生態文明建設和綠色發展戰略的實施。大力推進河長制，形成完善、有效的河湖保護體系，對貴州省守住發展和生態兩條底線、大力推進生態文明建設具有重要意義。

1 河長制工作的立足點

1.1 河長制工作理念的要求

以往我國的環境保護工作，大多是頭痛醫頭腳痛醫腳，污染后再被動治理，花費高、成效差。2014年修訂的《環境保護法》明確了“保護環境是國家的基本國策”，確定了“保護優先”的基本原則，規定了生態保護紅線制度，以確保生態功能顯著提升，國家生態安全得到全面保障。環境保護工作的理念正式由污染后治理轉變為堅持生態優先。在水資源保護領域，國務院于2012年發布《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，強調在水資源管理保護領域嚴守“水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污”的“三條紅線”，經濟、社會發展必須與水資源、水環境承載能力相適應；2015年國務院發布《水污染防治行動計劃》，強調貫徹“安全、清潔、健康”的方針，強化源頭控制；黨的十九大報告進一步強化了生態保護優先、源頭控制的理念，指出中國特色社會主義已經進入新時代，不平衡、不充分的發展尚不能充分滿足人民日益增長的美好生活的需要。享受清潔的空氣、潔凈的水、良好的生態應是人民美好生活的“基本”而不是“奢望”。只有創造出更多的優質生態產品，才能滿足人民日益增長的優美生態環境的需要。這就要求除了堅守基礎的生態紅線，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，環境質量無劣質，資源消耗不突破“天花板”以外，更要堅持將環境質量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環境保護的責任紅線。我國河長制2007年在江蘇無錫首創，其實施因由是地方政府在水污染危機出現后面對嚴峻壓力所做的非常之舉。污染河流容易，但治理被污染的河流則需付出巨大成本?！蛾P于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出，河長制工作應堅持生態優先、綠色發展的理念，將未污染河流的維護、優化、改良都作為河長的職責范圍[1]，而不是等到河湖被污染后才來治理。

1.2 貴州河長制工作理念的實踐與創新

貴州省河長制試點工作起步較早。近年來，尤其是“十二五”以來，隨著經濟社會的發展以及工業化城鎮化加速推進，貴州省江河湖泊的污染破壞加劇，水的問題已經成為制約貴州省經濟社會發展的主要問題之一。雖然各級部門進行了積極的整治，但河水中特征污染物超標現象仍有發生。為有效保障兩江上游水環境安全，走出“污染—治理—再污染—再治理”的怪圈，貴州省進行了多年探索。2009年貴州省政府辦公廳下發了《關于在三岔河流域實施環境保護河長制的通知》，明確在黔中水利樞紐工程的源頭三岔河試行河長制，涉及畢節、六盤水、安順等9個市縣。畢節、六盤水、安順的市縣政府一把手擔任三岔河流域主要河流的河長，至此貴州邁出了“河長制”的第一步，通過實施整治措施，累計投資30多億元，三岔河水環境得到明顯改善。2012年4月，貴州省政府相繼批準在烏江、清水江實施環境保護河長制。2013年4月，為保護赤水河，省政府決定在赤水河流域(貴州段)實施環境保護河長制，對評優晉升實行河長制落實情況一票否決，輔予新項目的區域限批，徹底治理遭受嚴重破壞的赤水河生態環境。2014年起，貴州省政府下發了《省政府辦公廳關于在烏江等重點流域實施環境保護河長制的通知》，決定在烏江等八大水系實施環保河長制。貴州省河長制工作起步階段的工作理念以污染治理為主。

2016年《意見》頒布以后，2017年1月1日生效的《貴州省水資源保護條例》又率先在國內將河長制通過立法的形式予以落實，規定全省江河(湖泊、水庫)水資源管理和保護全面推行各級人民政府行政首長負責的河長制。結合貴州屬內陸山區省份、小河流居多的實際，2017年3月出臺《貴州省全面推行河長制總體工作方案》，在國家層面推行建立省、市、縣、鄉四級河長體系的基礎上，要求在全省范圍內推行省、市、縣、鄉、村五級河長制。鄉級以上河流均設立“雙總河長”，由各級黨委同各級人民政府主要負責同志擔任。截至2017年底，貴州全省3337條河流共設五級河長24450名，實現全省所有河流、湖泊、水庫全覆蓋。凡是有水長流的小河流，無論是否已經受到污染，均能找到負責的河長。貴州省河長制的實施實現了對區域內河流的無縫對接，工作理念從污染后治理轉變為堅持生態優先，將目前未被污染河流的維護、優化及改良都作為各級河長的職責范圍。

2 河長制工作的核心點

2.1 對河流保護責任體系的要求

我國實施河長制的一個根本原因是由于水資源管理和保護機制的弊端——管理職能分散、區域分割、部門分割，導致水資源管理和保護政出多門、效率低下、難以協調。以行政區劃為核心的屬地管理及多部門管理的水資源管理和保護形式，各個涉水部門基于自身承擔的任務，職責界限模糊，使水污染治理存在九龍治水、水不得治的難題，而河長制則集中統一了水環境行政管理的權力，克服了這些弊端。[2]

2014修訂的《環境保護法》規定地方各級人民政府應對本行政區域的環境質量負責。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中首次提出，各級黨委和政府對本行政區域的生態文明建設負總責。之后中共中央通過的一系列文件都反復強調在生態文明建設領域實行黨政同責。河流保護是生態文明建設的重要領域，各級人民政府對轄區內水環境質量負責=各級黨委人民政府對轄區內水環境質量負責=各級河長對轄區內水環境質量負責。地方黨政一把手擔任河長，有利于調動行政資源，對不認真履責的人加強監督，有利于在最短時間內解決環境問題[3]，有效降低分散管理布局可能產生的管理成本和難度，增強管理效率[4]?！兑庖姟分赋觯⒔∪渣h政領導負責人為核心的責任體系，明確各級河長職責。河長制抓住了“河長”這一河湖管理保護的關鍵，通過河長這一流域內的一把手的行政權威，借助信息共享平臺和流域內的統一協調機制，在最短時間內最大限度地進行人、財、物等資源整合，有效保護河流。

實行河長制并不意味河湖管理只有“河長抓”。黨的十八屆三中全會提出要大力推進國家治理體系和治理能力的現代化建設。國家治理現代化，強調治理主體的多元性和治理過程的民主性，治理主體根據明確而具體的治理原則、制度有序參與到國家治理中。[5]具體到河長制工作中，河長制絕不只是“河長抓”，不是強調只由河長負責河流治理和保護，也不僅是由水利或環保一兩家部門來配合河長負責河流的治理和保護，而是需要工業、農業、林業、國土、公安、司法等多個部門既各司其職又全面協調、合力推進的一項系統工程。河長作為河流保護與管理的第一責任人，督促下一級河長和相關部門完成河流生態保護任務，協調解決河流保護與管理中的問題。河長制通過明確各級河長及相關部門的職責，引導和整合各方力量，協調推進河湖管理保護工作，形成黨政牽頭、領導負責、部門協同、全民參與的水治理體系，構建政府主導、社會協同、公眾參與的治理格局[6]，即河長制是抓水治理責任體系的關鍵，通過 “抓河長”，在河長主導下建立各部門協同、全民參與的水治理體系。

2.2 貴州河流責任體系的實踐與創新

2017年出臺的《貴州省全面推行河長制總體工作方案》《貴州省河長職責及聯席會議成員單位職責》《貴州省河長巡河制度》等文件，詳細規定了貴州省各級總河長、副總河長、河長的職責。同時，對各省級責任單位的職責作了明確界定，厘清了職責、統一了權責。通過河長履行職責，做到保持河流水資源、水域岸線與周邊環境不惡化，排除一切能直接破壞或危害河流，使河流水質量明顯下降的各種危險，處理任何可能造成河流水資源污染以及破壞水域岸線環境的因素[7]。

在河長制工作推行的過程中，貴州各地積極探索了有益的做法，例如盤州市將河長工作納入盤州市檢察院督查工作范疇，設立河道警長；貴陽市白云公安分局推行河湖警長，助推轄區內河湖生態環境的可持續發展。

與此同時，積極吸納民間力量參與河湖管理保護。早在 2009年，貴陽市就成立了第一家民間環保組織——貴陽公眾環境教育中心，由各人大代表、政協委員、機關事業單位以及新聞媒體等單位的志愿者組成，通過簽訂“責任書”、實行“民間河長”，協助“政府河長”督查，此 “雙河長制”為貴陽市的98條河流的水環境保護上了雙重保險。2017年，在全面推行建立河長制的過程中，貴州省在省內八大水系的干流及其主要的一二級支流、縣級以上168個集中飲用水源地、重點湖庫聘請了河湖民間義務監督員，全省已招募監督員11220名，保潔員13738名，出臺了《貴州省省級河湖志愿者監督員管理辦法》，規定了對河湖志愿者的職責紀律以及考核獎懲辦法。

以往各部門之間由于職責界限模糊、交叉，造成水污染防治職責不明，例如：地下水由國土資源部門負責，地表水資源是由水利部門負責，水污染防治則是環保部門的職責。由于水的流動性、滲透性，地表水和地下水是難以分開的[8]。2018年機構改革，改變以往的弊端，將原來由國土部門負責的地下水污染防治監督劃入生態環境部，打通了“地上和地下”；將水利部門的組織編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護以及南水北調工程區環保職責劃入生態環境部，打通了“岸上和水里”；將農業部監管的農業面源污染劃入生態環境部，打通了“城市和鄉村”，同時，生態環境部統一行使生態環境監測和執法職能。新組建的生態環境保護部，從職能劃分上進一步破解了原來江河湖泊保護職能條塊分割的局面，更加有利于全面統籌推進河長制工作。在國務院機構改革方案確定后，地方政府的機構改革方案也隨之進行，可以肯定的是，河長制工作只會繼續加強，河長主導、部門協調、全民參與的水治理體系不會動搖。

3 河長制工作的關鍵點

3.1 對河長制工作方法的要求

工作方法是否得當，是河長制工作能否取得成效的關鍵。生態系統最基本的特征是整體性、系統性，即生態系統中各要素之間相互聯系、彼此作用、相互依存。生態文明建設必須遵循生態系統的整體性、系統性的內在規律，尊重、順從和保護自然，統籌考慮自然生態各要素，進行系統整體保護，從而達到增強生態系統循環能力、維護生態平衡的目標[9]。黨的十九大報告在關于新時代中國特色社會主義基本方略中，提出要統籌“山水林田湖草”進行系統治理，土壤是各種自然資源的物質載體，樹木、草、農作物等在土地上生長發育；水是地球生命的源泉，它分布在江河湖泊及地下，與土地資源合理配置，才能形成良好的生境而適應生物資源的生長發育；而樹和草則為水與土壤資源的良好配合提供了保障。根據十九大報告的精神，新時代河長制工作在工作方法上必須堅持系統綜合統籌的方法，按照“系統治理”的思路做好水生態修復和水環境治理工作。

根據系統綜合統籌的要求，河湖污染問題表現在水里，但根源在岸上，深入實施河長制，要從岸上找問題根源，加強源頭控制，強化聯防聯控，統籌陸地水域、岸線水體、水量水質、產業結構調整、水利工程建設等等。按照《意見》的規定，河長的工作任務由過去單一的對河流進行水污染防治進一步擴展為水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、水執法監督等，職責比過去寬泛得多，任務也重得多，意味著河長制不是簡單的清垃圾、截污，而是要在治表中倒逼經濟發展方式轉變、產業結構調整、生活習慣轉變，最終促使河流生態系統的健康穩定。

根據系統綜合統籌的要求，“山水林田湖草”是一個生命共同體，實現水環境質量改善的目標必須整合流域水環境管理體制并優化配套管理政策。因此河長制工作必須尊重流域自身統一性的生態規律，不能只重視本轄區內的水資源保護和水污染治理，要以流域系統綜合統籌的方法進行工作。

3.2 貴州河長制工作方法的實踐與創新

貴州省在推行河長制伊始，就十分重視以系統綜合統籌的方法開展河長制工作。2013年貴州省在赤水河(貴州段)推行“環境保護河長制”。赤水河是長江中上游干流唯一沒有被開發利用的河流，赤水河的環境保護和生態治理，對于修復長江生態環境、推動長江經濟帶的發展具有非常重要的經濟與屏障作用。當時赤水河的保護面臨兩個突出問題：?赤水河流域鄉鎮環保基礎設施建設嚴重滯后，鄉鎮生活污水及生活垃圾無序排放；?赤水河流域作為跨界河流(跨云南、四川、貴州三省)，由于行政區劃界限以及多頭管理的局限性，其上下游難以形成統一的發展與保護規劃。所以在對赤水河進行治理和保護的過程中，一方面調整產業結構，加強城鎮環?；A設施的建設，引導民眾生活習慣和生產方式改變的方式，另一方面遵義市在自身開展專項執法行動的同時，與瀘州市簽訂了《赤水河流域環境保護聯動協議》，定期開展聯合執法，目前赤水河流域環境保護聯動執法已經上升到貴州、云南、四川三省的聯合行動[10]。

2017年貴州省全面推行河長制以來，首先在全省范圍內開展了“百千萬”清河行動，對流域面積50km2以上的1059條河流開展清岸清水活動，清理河道垃圾，聘請了1萬余名巡查保潔員負責河湖日常巡查和保潔；其次，各地積極以系統綜合統籌的方法開展河長制工作。例如：六盤水黃泥河市級河長積極與云南省曲靖市、貴州省黔西南州黃泥河市級河長共同發起“兩省三地”黃泥河聯合管理保護聯合行動，形成《貴州、云南兩省三市州共同打擊破壞黃泥河生態環境違法犯罪工作五項聯動機制》和《云南省曲靖市、貴州省六盤水市、黔西南州關于黃泥河環境保護協同監督機制》，成為全省保護跨界河流的典范；貴州錦屏與黎平兩縣聯合制定《亮江河流域保護公約》，以系統綜合統籌的方法開展流域河長制工作；貴州黔東南州通過全面開展垃圾清理、全面清理整頓嚴重污染的水產養殖場所、加強河道采砂管理和沿河建筑管理，加強河道治理與保護；貴州威寧縣以“治山、治水、治環境”為抓手加快推進草海綜合治理步伐；貴州湄潭縣通過植樹造林、退耕還林、治土涵水、小流域綜合治理、改善農村人居環境、人工增殖放流、養殖場排污整治、將嚴重抑制魚蝦類繁殖的劇毒農藥甲氰菊酯和氰戊菊酯退出市場等系統綜合的措施開展河長制工作。

2018年以來，貴州全省河長制的重點工作除了繼續落實水污染防治首要責任以外，更強調用系統綜合統籌的方法，加強部門之間、行業之間的統籌協調，跳出河湖抓河湖，例如：加快推進農業產業結構調整，推進綠色發展、生態發展，推進清潔化養殖和種養循環發展，以此減少對河湖生態環境的影響。2018年9月，貴州省頒布了第1號總河長令，要求統籌上下游、左右岸、干支流開展清除“亂占、亂采、亂堆、亂建”的“清四亂”行動。

4 河長制工作的保障點

4.1 對河長制工作責任考核的要求

河長是河流管理保護責任的守護者，只有建立健全河湖管理保護的考核和責任追究制度，才能有效督促各級河長盡責履職，從而讓人民群眾不斷感受到河湖生態環境的改善。因此公平有效的考核與責任追究是新時代河長制工作的保障，是河長制工作長久有序運行的根本保證。《意見》指出：要建立健全河湖管理保護監督考核和責任追究制度，通過實效化與公平化的考核與責任追究，確保每位河長守河有責、守河盡責。

4.2 貴州河長制工作考核與責任追究的實踐與創新

2014年貴州省出臺了《赤水河流域環境保護河長制考核辦法》，要求赤水河貴州段所涉及的9個市(縣、區)(即遵義市、畢節市、遵義縣、桐梓縣、仁懷縣、習水縣、赤水市、畢節七星關區、金沙縣)的政府主要負責人作為赤水河各河段的河長，對本行政區域內赤水河水環境質量負責。赤水河流域每年按照行政轄區分別考核河流水環境監測斷面的水質，要求每個行政轄區的河流出境斷面水體中的化學需氧量、氨氮、總磷、鐵、錳等主要污染指標濃度不得高于河流入境斷面濃度，沒有入境斷面只有出境斷面的河流，主要污染物指標濃度則不得超過該河流規定的水質標準。每年從省環保專項資金中撥付1000萬元作為赤水河流域河長制獎勵基金，獎勵基金用于流域水污染防治設施的建設以及生態環境保護。每年度若有一個(及以上)河流考核斷面水質監測結果未達到規定水質的，則暫停審批相關縣建設項目環評文件，在連續3個月河流考核斷面水質監測結果達到規定水質要求后，則解除該限制。對水環境質量嚴重下滑的河長問責。2017年全面推行河長制以來，貴州省出臺了《全面推行河長制工作考核暫行辦法》等文件，詳細規定了考核主體、考核原則、考核內容、考核方式、考核結果運用等內容，規定省級總河長對市(自治州)總河長進行考核，由省河長辦會同省級河長聯席會議相關單位組成考核工作組，對市(自治州)、貴安新區河長進行考核?？己藞猿挚陀^公正、科學合理、系統綜合、差異性、協調性、動態性的原則?？己藘热莅ㄙF州省全面推行河長制目標完成狀況、制度建設、措施落實等情況。對年度考核等次評為優秀的市(自治州)級總河長，省級總河長予以通報表揚；年度考核不合格的市(自治州)級總河長，在考核結果公示一個月內向省級總河長作出書面報告，提出整改落實措施；整改落實不到位，由省級總河長對其約談；考核結果納入最嚴格水資源管理制度及水污染防治行動計劃，同時考核結果由省級總河長審定后進行公告并作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。為貫徹考核的動態性、差異性、客觀公正的基本原則，貴州省河長制辦公室印發《貴州省全面推行河長制2017年度工作考核方案》的通知，具體規定了河長制考核的評判指標，包括管理機制建設方面的指標、整治工作和整治成效等，同時為了使考核結果不惟材料，更加切合實際，盡可能客觀公正，規定了加分項和扣分項。加分項包括：出臺六項制度以外的其他制度、一河一策編制在全省統一部署前完成、信息化平臺建設在省級之前完成?？鄯猪棸ǎ呵捌诠ぷ魍七M較慢并被下達過“督辦函”、信息報送不及時、工作簡報不及時。而在各地河長制的考核中，也在積極探索一些有益的經驗，例如：麻江縣規定河長要履行巡河職責，如果監察發現有2次不到位，則取消年度評優；年度累計2次督察不到位，政府工作考核則為不合格；綏陽縣將消除黑臭河道、水質指標提升、星級河道創建、媒體曝光等納入考核指標；湄潭縣將河道和野生漁業資源管理納入考核。另外， 2018年貴州省除了對各級河長進行考核以外，還將對各責任單位進行考核。

可以看出，目前貴州河長制工作的考核目標不是單純的以結果為導向，而是實行結果與過程并重。在考核的時間上，以定期考核為主，輔以經常考核。在與中央目標任務方向契合的基礎上，堅持問題導向，因地制宜，對不同地區、不同河湖區域采取差異化對待和差異化考核，設計科學的考核指標體系，保證考核實效、公平。在2017年河長制工作考核中，各級河長完成情況較好，未出現被追究責任的事例。

4.3 河長制考核工作存在的問題

貴州省河長制工作的考核仍需進一步完善，存在以下幾個方面的問題：

a.目前河長工作任務的完成與否，考核監督是由行政內部考核小組評定的，屬于自上而下的體制內自考，考核的可信度和公信力有待加強。為解決這一問題，下一步應建立多方考核機制，吸收公眾和第三方機構參與考核，以確?？己说墓哦萚11]。

b.現有的考核指標以水質改善和水質綜合污染指數為主要評價指標，沒有考慮群眾的滿意度，使考核實效化打了折扣。

c.現行河長制主要是在其負責的行政區域內組織領導水環境治理、水污染防治等工作，是屬地責任[12]，這雖然有利于提高流域內水環境治理的行政效率，但將流域分成不同管轄范圍進行管理，違背了流域生態整體性規律，河湖的治理需要考慮流域屬性，進行系統化處理，因此考評不但要考評河長在本地區的作為，還要考慮其行為對同一流域其他地區的影響[13]，要建立以改善流域生態環境質量為核心的目標責任體系，建成以流域生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。

d.目前在考核結果的運用上，主要是與行政問責掛鉤和與地方黨政領導的職務調整相結合，與財政資金分配和補助結合不緊密。

5 結 語

貴州省已于2017年底全面建立了河長制，為貴州生態文明先行試驗區建設提供了有力的水生態保障，為筑牢“兩江”上游生態屏障，實現貴州與全國同步全面建成小康提供了堅實的生態屏障。全面建立并實施河長制以來，貴州省重要江河湖庫水功能區總體達標率和水質總體達到優良的河段長度都顯著提高。新時代站在新的歷史起點，作為國家生態文明實驗區，貴州省的河長制工作必須進一步推進深入，以新的認識、新的作為取得新的成就。