遼寧省基層水利水行政執法機制探討

馬 宇，江 震，史建國

（遼寧省水利廳水政監察服務中心，遼寧 沈陽 110003）

中國共產黨第十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在此基礎上水利部出臺了《水利部關于全面加強依法治水管水的實施意見》，要求完善水行政執法體制，全面推進水利綜合執法，加快整合執法職能和執法力量，明確工作職責，健全工作機制，推動執法重心下移，加大水行政執法力度，全面落實執法責任制。各地按照以上精神陸續開啟水行政執法改革，本文對遼寧省基層水利執法機制的現狀進行分析探討。

1 遼寧省基層水行政執法隊伍現狀

1.1 機構設置不盡相同

在遼寧省的103個涉農涉水市縣區中，設置了水政監察機構的有82個，占總數的80%。其中，單獨設置的有45個，占總數的44%，合署辦公的有37個，占總數的36%。未設置水政監察機構的有21個，占總數的20%。

全省的14個建制市中，有13個市設置了水政監察機構。其中，單獨設置的有8個，合署辦公的有5個。未設置水政監察機構的有1個市。

全省的44個縣(市)，除長海縣外，其他各縣/市均設置了水政監察機構。其中，單獨設置的有24個，合署辦公的有19個。明確由水政監察綜合負責水行政處罰的不足60%。

1.2 執法模式有差異

遼寧水政執法將構建水行政綜合執法機制作為深化行政管理體制改革的一項重要舉措，對原有行政管理職能進行合理調整，對行政權力重新進行合理劃分。水行政綜合執法機制建設的核心是權責明確，關鍵是相對集中執法權和有效監督。根據行政執法職權的集中程度，當前基層執法機制可劃分為部門（內設機構或部門）處罰、有限集中、一個窗口對外三種模式，各模式間既相對獨立又有遞進關系[1]。

1.2.1 部門單獨執法

部門單獨執法是指各部門下屬機構為行使自己部門范圍內的日常監管及行政處罰職能，按照自己部門日常管理情況直接實施的執法模式。該模式基本沒有統一行政執法權，各部門間行使執法職權較為獨立，對其他部門基本沒有響應要求，沒有實現行政綜合執法的有效對接。但從機構運轉角度講，這種模式屬行業內多頭執法，存在交叉執法、推諉扯皮等現象。有的單獨執法部門還承擔其他業務，甚至以其他業務為主，如有的執法部門與河道管理部門合署辦公，河道管理人員職責是管理河道，執法人員負責水行政執法等。

1.2.2 有限集中模式

所謂有限集中型，是指綜合執法各部門的日常監管及行政處罰職權相對分離，通過整合部分部門執法權限，相對集中行使部分執法職權的綜合執法模式。該模式集中統一執法權有一定的緊密性，部分執法職權集中統一行使，各部門執法聯動進一步強化，從一定程度上解決多頭執法、交叉執法的問題，但該體制模式具有明顯的過渡性，存在機構重疊、授權沖突等問題，尚需通過法律法規等手段進一步理順。如盤錦地區部分市縣水保部門單獨執行水保法處罰條款，水政部門行使其他水利法規處罰職能，沈陽市水資源執法也存在以上情形，其他執法權相對集中歸屬水政監察部門等等。

1.2.3 相對集中模式

所謂相對集中型，是指設立專門執法部門，集中行使對外的行政執法權，履行內部機構及其執法人員監察職能的綜合執法模式。該模式集中統一行政執法權程度高，綜合執法主體較明晰，權責界定清晰，能從根本上解決多頭執法，交叉執法等問題，實現了內部各部門互相銜接配合，一個窗口對外，行政處罰決策、執行集中。這種模式建立難度不大，效果較好[3]。

另外，本溪市將原屬農業部門的漁業管理職能劃轉到水利部門，整合漁政、水政兩支執法隊伍，組建成立水政（漁業）執法隊，集中行使水利、漁業的全部行政執法職權。

1.3 執法聯動平臺初見成效

全省均配備了江河公安，建立了水利、公安等部門執法工作聯席會議制度，充分協調執法，解決水行政執法過程中的重大問題，部署聯合執法行動。發揮公安部門“尖刀”作用和威懾力，為聯合執法行動提供保障，加強涉水刑事案件的查處和懲辦。

1.4 處罰標準不一

法律規定的處罰額度范圍較大，同時不同的法律對同一違法行為的處罰額度、措施不盡相同，標準不統一，在日常執法中不好把握。特別對于跨區域的水事違法案件，處罰標準不一致，如《中華人民共和國水法》規定擅自取水的，處二萬元以上十萬元以下罰款。《遼寧省地下水資源保護條例》規定處五萬元以上十萬元以下罰款。

2 綜合執法機制的思考

為穩步推進綜合行政執法體制改革，有效整合監管執法力量，解決涉水執法部門權責不清、職能交叉等問題，各地都對水行政執法機制建設進行了有力實踐。

2.1 加強隊伍建設，提高業務素質

好的制度也需要人來執行。水行政綜合執法是實現依法治水的重要環節，建設一支高素質的執法隊伍就顯得尤為重要[2]。加強執法資格管理。上崗前進行考核，考核不合格，不能勝任執法崗位的人員及時進行換崗調整；增加學習培訓。加強在崗人員學習培訓，案卷評比，學習借鑒典型經驗，提高執法能力和專業素質；強化隊伍作風建設，開展主題教育活動，嚴肅紀律作風，規范執法行為，樹立水行政綜合執法部門的良好社會形象。

2.2 完善制度措施，提升綜合執法效能

完善內部管理制度，健全外部協調機制，實現用制度管人、管事，進一步規范執法行為，提升綜合執法效能。

2.2.1 制定裁量權標準，規范行政執法

水行政處罰自由裁量權，是指水行政處罰實施主體在法律、法規、規章規定的行政處罰權限范圍內，對公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為決定是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的權限。省水利廳出臺《水行政處罰裁量權執行標準》、《水行政裁量權實施辦法》，作為執法依據寫入《遼寧省東水濟遼工程管理條例》，各市縣可參照執行。水行政處罰自由裁量權標準的細化，能較好地規范行政執法行為，使行政相對人能夠自覺接受處罰，從根本上消除因條件模糊、人為因素，減少行政自由裁量的隨意性和不公開、不公正性。

2.2.2 制定和完善執法責任制、工作清單制，明確內部工作職責

如在遼寧省水利廳出臺的東水濟遼聯合執法機制中，明確了工作目標、職責、機制、聯系人名單。名單分區域落劃分，并公布聯系方式。

2.2.3 健全聯動執法和司法協作機制

進一步加強水行政綜合執法部門與其他行政部門以及屬地政府間的協調配合。在行政區域邊界地區，尤其是水事矛盾敏感地區之間，建立完善省際邊界水事協商工作機制，及時通報對岸、上下游邊界水事情況，互通信息，對發現的問題主動進行溝通，共同研究解決方案。共同維護邊界地區的水事秩序。此外，以河道內建設項目管理、取水許可管理、防洪防汛安全、省際水事糾紛預防為切入點，建立流域與地方聯合執法工作機制，形成優勢互補、高效協同的執法聯動機制，針對河道管理中存在的突出問題和重大水事違法案件，通過已建立的河長制平臺，開展聯合執法、專項執法活動，切實提高執法效能。

2.2.4 其他

包括強化督查考核，確保各項制度落到實處，獎懲措施到位，不走過場。實行競爭上崗、過錯待崗等制度，規范執法行為，保證執法人員能進能出等。

2.3 強化宣傳引導，營造良好執法氛圍

水法規宣傳教育是實施依法治河、依法管理的基礎性、長期性工作。流域管理機構和地方各級水行政主管部門應針對水事違法案件多發地區、水事矛盾敏感地區、開展形式多樣的水法規宣傳教育話動，增強廣大干部群眾的水法制觀念和遵守水法規的自覺性，努力營造依法辦事，團結治水的法制環境。一方面，要加強水法律法規的宣傳，堅持以案釋法。另一方面，要創造良好的內部執法環境，爭取領導和有關部門對水行政綜合執法工作的支持。

2.4 創建柔性執法等新型執法模式

處罰本身不是目的。根據已有的規章制度，對違法者采取相應的懲罰舉措，最終目的是為了提高全社會制度化、規范化運行的能力。從這個角度而言，“留紙條違停免罰”不是對失范行為的漠視和縱容，而是社會治理觀念更新的體現。也有人擔心，人性化執法會不會走入“任性執法”的歧途。其實不然。人性化執法并不意味著任意裁量，更不意味著我行我素，而是將人性化執法置于公共規則的框架內，提前在違法初期及早發現，通過說服教育、感化等方式及時制止違法行為進一步蔓延。即人性化執法，依然需要尊重規則，而非無原則地自由裁量。正如網友所言，柔性執法有一種“潤物細無聲”的作用，讓當事人感受公共規則溫度的同時，提升其對公共規則的文化認同和價值追求。與那種生硬、冰冷的“一罰了之”相比，這樣人性化執法更有意義[4]。

2.5 加快立法及與司法銜接

水行政執法實踐中還存在一些無法可依，有法難依的情況，如群眾反映強烈的“地籠”未被明確列為禁用漁具，查處依據不足；沿河垂釣、洗滌等行為目前尚處于法律真空地帶。因此，要利用地方立法的有利時機，充分反饋執法過程中碰到的法律困境。另外，在打擊違法中，單純依靠行政處罰難以遏制犯罪，如原采砂違法案件在入刑以后才得到一定遏制。其他破壞水利工程、盜采地下水等與司法銜接還有待研究[5]。

2.6 加大改革力度，推進執法職權整合

推進一個窗口對外，相對集中的執法模式。隨著綜合執法體制改革的不斷深入，仍需加大力度，進一步推進涉水各行政主管部門執法職權、人員、裝備的整合劃轉，徹底解決職責不清、多頭執法、執法擾民等問題，實現水行政執法一體化，切實提高水行政綜合執法效能。

3 結語

依法治國是國家建設發展的迫切需要，推進綜合執法體制改革也是國家體制機制改革的方向，探索符合新時期依法治水的新形勢是時代賦予的要求。我們要充分認識到加強和推進水行政綜合執法改革的必要性和重要性，在現有機制體制基礎上，不斷充實豐富水行政綜合執法內容，建立完善運行機制，工作機制，為推動水行政綜合執法而努力工作。