山東省山洪災害防治體系建設思考

董廣清 ，李正三 ，田 間

（1.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014；2.平度市南村工業園區管委會，山東 平度 266736；3.山東省水利勘測設計研究院，山東 濟南 250014）

山東是山洪災害頻發的省份，如何有效防御山洪災害引起了省委、省政府的高度重視。前期山洪防治試點縣項目的實施，取得了良好的效果，初步形成了監測預警系統和群測群防體系[1]。為了進一步增強防災減災能力和風險管理能力，在對前期工作成效總結的基礎上，提出山洪災害防治項目建設后期的工作重點。

1 前期項目成效

通過2010年開始的山洪災害重點縣防治項目的建設，山東省山洪災害監測預警系統已初步形成。山洪災害防治項目信息化系統的建設在一定程度上提升了區縣、鄉鎮的基層水利部門信息化水平，客觀上也起到了提升基層防汛決策指揮能力。當前，山東省已經形成了較為完善的項目技術指標體系，積累了項目建設管理的相關經驗，擁有了一批既懂信息化技術又懂項目管理的專業人才隊伍，為全省下一步山洪災害防治工作的建設打下了較為堅實的基礎[2]。

監測預警系統的非工程措施體系建設，實現了從數據監測報送、分析預報、指揮調度到信息反饋等完整循環，發揮了系統的整體效益。持續開展群測群防體系建設，使基層群眾真正重視山洪災害，提升防災意識和避災能力，使項目建設發揮最大效益[3]。重點山洪溝防洪治理項目的實施，并與山洪災害監測預警系統和群測群防體系進行結合，形成重點山洪溝所在小流域相對比較完善的山洪災害防治體系，提高了對沿岸城鎮、集中居民點、重要基礎設施等防護目標的山洪災害綜合防御能力，有效減少人員傷亡和財產損失[4]，同時也對當地環境起到保護作用。

2 建設經驗

山洪災害調查評價工作的開展，基本查清了山東省山洪災害易發的重點區域、山洪災害造成的影響、形成山洪的主要原因等問題，并結合山洪特點劃定了危險區范圍，為山洪災害監測預警、防御和工程治理提供技術支撐。非工程措施的建設，全面提升山洪災害監測預警能力，充分發揮山洪災害防治非工程措施的作用，完善了山洪災害監測預警系統，增強了預警發布能力，擴大了預警范圍；建設了省、市監測預警管理系統，實現了互聯互通和信息共享，顯著提升了基層水利管理單位的信息化水平。持續推動群測群防體系建設，不斷提高山丘區群眾主動防災避險意識和自救互救能力。因地制宜開展重點山洪溝治理工作，采用了岸堤防護措施和清淤疏浚等綜合治理措施，提高了山洪災害的防治標準[5]。此外，山洪溝的治理也有效減免了山洪災害對廣大山丘區生態環境的破壞，減少水土流失，保護山丘區寶貴的土地資源，維護森林植被、水質和自然景觀，改善人居環境[6]。主要建設經驗如下：

2.1 打造品牌，大力建設山洪溝項目

通過山洪溝治理工程，逐漸建立工程措施與非工程措施相結合的山洪災害防治體系，實現有效防御山洪災害、減少人民群眾傷亡和財產損失的預期目標[7]。此外，山洪溝治理工程要尤為注重與新農村建設、美麗鄉村建設相結合，統籌規劃設計，將山洪溝治理工程與改善周邊人民的居住環境有機結合，實現了在徹底解除山洪災害的同時，將原山洪溝片區打造成為山水相依錯落有致、林茂景美清新怡人的宜居家園。

2.2 因地制宜，增加雨水情監測

依據當地自然地貌和社會經濟狀況，以需要治理的小流域為基本單位，增加雨量、水位等水情監測站點的數量。建立以自動監測為主、人工監測為輔的監測體系，基本達到覆蓋全面、自動高效的要求，實現了對暴雨洪水的實時監測[8]。

2.3 多措并舉，強化信息發布傳送

項目建設除了通過傳統方式發布預警信息外，還充分利用防汛部門微信公眾號、短信群發、預警廣播與電視等現代化手段，并加強了山洪災害防治專用技術設備的研究與技術應用推廣工作，切實提高信息發布的時效性[9]。

2.4 科學防控，建設監測預警平臺

項目建設中結合三維地理信息系統、數據庫技術和計算機應用技術，開發研制了山洪災害監測專用預警信息系統軟件平臺，規范了數據接收、數據分析、統計查詢、發布預警等信息流程，提升了基層山洪災害防治的信息化與標準化程度。

3 存在的主要問題

3.1 山洪防治規劃和工程措施亟需持續實施

山洪災害防治基礎工作薄弱。山洪災害頻發嚴重的區域大多是經濟欠發達地區。如按照規劃完成山洪災害防御體系建設，資金缺口很大。規劃項目未完全實施將嚴重影響山洪災害防治工作的開展[10]。全省山洪災害防治工程基礎仍然薄弱，大部分山洪溝防洪隱患較多，遠達不到山洪災害防御最低標準。經濟社會的發展對山洪災害防治工作提出了新要求，極端性氣候條件下，一些沿河城鎮、人口密集居民點極易受到山洪沖擊，導致房屋、基礎設施沖毀和人員傷亡，單靠非工程措施難以有效減少人員傷亡，需采取必要的工程措施，與非工程措施相結合，共同發揮防災減災作用。規劃安排的山洪災害防治重點山洪溝防洪治理、泥石流溝治理、山洪滑坡治理、山坡水土保持等工程亟需實施[11]。

3.2 監測預警設備穩定性有待提高

部分系統設備在特殊情況下不能正常運行，如一些自動雨量站太陽能電池供電設備若遭遇連續的霧霾天或陰雨天，就會造成監測設備因斷電而不能工作的情況；采用短波傳送信息的預警廣播，因氣候或地形影響，造成信息發送與接收不及時等現象。山洪災害前期建設的部分站點由于時間太長，在野外惡劣環境中的電子產品，特別是蓄電池、RTU等，老化嚴重，影響設備正常發揮效益，有必要對老化及損壞設備進行更新、更換。

3.3 社會化服務能力不夠，預警精度有待提高

目前產生的預警，主要在防汛部門內部使用，對公眾的社會化服務能力不夠。山洪災害預警中心平臺雖已延伸至鄉鎮，但覆蓋面仍然不不夠，現場反饋能力不足。山區中小學校、醫院、旅游景區等公共場所和人員聚集區預警能力相對不足。應結合現場工情采集系統，利用網站、微信、APP客戶端等平臺，加大對公眾的預警發布能力，覆蓋人員流動區和臨時聚集區。目前，雖然全省重點地區已開展了山洪災害調查評價工作，但從實際運行的效果來看，仍需要進一步加強。下一步根據實測降雨和水文數據等，對預警指標進行檢驗、率定和復核，提高預警指標精準度[12]。

3.4 系統運行維護經費落實困難

監測預警系統的雨量站、水位站、無線廣播站等設備一般均部署在荒郊野外，不便于管理，設備被偷盜或破壞等情況時有發生。現有的山洪災害防治基層從業人員，精通信息化專業的技術人員非常匱乏，造成系統的日常運行維護不及時。依據山洪災害防治相關規定與條例，山洪災害防治項目的運維經費主要由地方財政籌措，很多山洪災害防治重點縣實際也是貧困縣，運行維護經費難以保障。

4 下一步工作的思考與展望

4.1 完善相應的制度與組織管理體系

建議盡快完善山洪災害防治方面的有關規章制度，動員全社會力量參與和支持山洪災害防治工作。科學引導人們的生產、生活方式，提高依法防治的執行力，嚴厲懲處損害生態環境和自然資源的各類非法活動，將違禁開采、侵占河道、亂投垃圾等不合理的行為活動進行規范整改，盡可能地避免山洪災害的發生，從而保障山洪災害防治措施能夠順利實施并正常運行。對于基層專業技術能力相對薄弱的實際情況，指導縣、鄉、村的相關部門制定周全、詳盡、便于運用及操作的防汛預案，同時注重宣傳山洪災害防御知識，進一步完善基層群測群防系統，切實保障能在關鍵時刻發揮效用。

4.2 升級改造自動監測站點，提高站點通信保障

擴大預警覆蓋范圍，增強預警發布能力；通過對監測預警平臺和系統進行完善，構建山洪預警信息協調發布聯動機制，深入開展與通信運營商、互聯網、電視、廣播等公共信息傳媒單位的交流合作。健全山洪災害防御群測群防組織和責任體制，強化對有關公路交通干線、施工場地、旅游景點、農村集市等流動人員監管，建立山洪災害防御責任人制度。修訂完善山洪災害防御預案，增強預案的實際操作性。設立應急保障體系，配置必要的應急救援人員及裝備，確保山洪災害防御體系能在緊急和突發情況下的正常運行。

4.3 建立監測預警平臺運行管理維護長效機制

因雨量水位監測、廣播預警等電子設備的使用年限較短，且戶外蓄電池組及短波通信等設備、系統需要經常性維護。山洪災害防治責任重于泰山，我們應將維修養護的費用納入同級財政預算，明確運行維護經費來源。同時，我們應根據設備安裝運行的環境特點制定切合實際的運行維護與安裝的細節方案與措施，切實做到延長系統使用壽命。

4.4 加強專業技術人員培訓和相關制度建設

建議按照當前水利工程補短板、水利行業強監管的總基調，強化項目概預算審批，完善和規范合同管理，督促地方認真落實配套資金，管好用好項目建設資金。應加強督導與檢查工作的實施，要求施工單位明確按照設計完成建設的各項內容，督促監理單位嚴格執行監理職責，及時指出并糾正項目建設中出現的大小問題，確保項目建設質量和進度。進一步強化制度建設工作及人員教育培訓，明確落實建后運行管理費用，助力地方做好項目運行管理工作，使項目能夠長久發揮效益。

5 結語

建立健全山洪災害防治方面的有關規章制度，動員全社會力量積極參與和支持山洪災害防治工作，進一步升級完善非工程措施、加大工程措施建設投入力度，依靠各級政府的電子政務平臺加強行業對接、形成完善的信息共享機制。穩步做好風險評價工作、編制山洪災害風險圖，加強宣傳力度、持續開展群測群防宣傳與演練，建立監測預警平臺運行管理維護長效機制和統籌考慮山洪防治項目與水土保持項目的建設與管理。