金沙江上游川藏段梯級水電開發征地移民工作研究

林 朝 陽

(華電金沙江上游水電開發有限公司,四川 成都 610041)

1 金沙江上游征地移民概況

根據金沙江上游水電規劃報告和葉巴灘、拉哇、蘇洼龍三個電站預可研報告，金沙江上游川藏段七座水電站涉及四川省甘孜州德格、白玉、巴塘和西藏自治區昌都地區江達、貢覺、芒康共6個縣，主要實物指標包括：土地29.76萬畝(其中：耕地2.38萬畝、林地15.34萬畝、草地2.49萬畝、其它土地9.55萬畝)；人口10 765人，(其中：農業人口10 405人、非農業人口360人)；集鎮5座；寺廟6座(全在崗托電站庫區)。建設征地基準年移民生產安置人口12896人，推算至規劃水平年為14577人；基準年移民搬遷安置人口14 368人，推算至規劃水平年為16 208人。

2 征地移民存在的主要問題

2.1 以有土安置為主的傳統移民安置方式難以滿足要求

金沙江上游位于青藏高原東南部，該區域為高山峽谷地區，河道下切強烈，地形復雜，干流河段較少階地、漫灘分布，生態環境脆弱，雖然土地資源總量大，但可利用后備耕地資源嚴重不足。水電開發建設多涉及自然條件相對較好的河谷地帶，剩余耕地資源少、產量低，人地矛盾十分突出。因此，采取以土地為依托的傳統安置方式難以滿足移民安置和環境保護的需要。

藏區的水電項目大多地處偏遠，交通、通訊等基礎設施落后，經濟社會發展滯后，財政收入主要依靠國家的轉移支付。當地經濟主要依靠農牧業，二、三產業發展緩慢，城鎮化程度低，缺乏產業支撐，對勞動力的吸納能力有限。藏區居民受教育程度普遍較低，除從事傳統農牧業等初級勞動外，缺乏專業技能，自謀職業、投親靠友和二、三產業安置等方式也不能作為藏區移民安置的主要方式。

藏區的水電資源多集中在高山峽谷，垂直氣候明顯，野生物產資源豐富的地區，區域內居民對林下資源的依賴性很強。除農業和牧業收益外，蟲草、松茸、貝母、知母等林下經濟作物在居民收入構成中占有很大比例。據調查，部分地區的野生資源收入占居民總收入的50%左右。如采用外遷和遠遷安置等方式，將影響移民原有野生資源的收益。因此，采取以土地為依托的傳統移民安置、自謀職業、投親靠友以及二、三產業安置、外遷和遠遷安置等方式均難以滿足移民安置的需要，必須拓寬移民安置方式。

2.2 宗教關系與宗教設施的保護、恢復工作難度大

藏族人民在長期的生產、生活中，為適應惡劣的自然環境，形成了獨具特色的生活方式，藏族群眾全民信教，寺廟、白塔、嘛呢堆、轉經房、煨桑臺、經幡、經堂等宗教設施在藏區分布廣、數量大，宗教儀式等深入生產、生活的方方面面，還涉及“神山、圣水”等非物質形態的宗教信仰，金上建設將直接淹沒德格縣和江達縣6座寺廟，同時還涉及大量宗教配套設施。僧侶和信眾要求“寺隨人遷，人隨寺走”，宗教關系與宗教設施的保護、恢復工作難度大。

2.3 藏區群眾語言文化差異大 溝通困難

藏族群眾在生產、生活中以藏語作為日常用語，部分年齡較大、文化程度較低的群眾只能用藏語進行日常交流。語言差異給移民工作者與基層干部、移民群眾的溝通造成障礙，影響了移民工作的開展。由于文化上的差異，藏族群眾在禮節、稱謂、表達方式等諸多方面都與內地有較大區別，也給開展移民溝通工作造成了較大的影響。

2.4 規范、細化藏區特色實物指標歸類、計量、測量標準和補償補助標準

該區域因地處高海拔高山峽谷地區，交通不便，居民生產生活習慣獨特，建筑物具有較強的地方特色，建筑物的建筑材料、工藝、結構及裝修裝飾等與其它地區有較大差異，需要根據藏區特殊情況，規范、細化地方特色實物指標歸類、計量及測量標準，同時需要在現行的法律法規和規程規范框架范圍內，結合地域實際，合理分析確定地方特色實物補償項目歸項和補償補助測算方法及原則。

2.5 兩省(區)征地移民相關補償政策標準存在較大差異

金上各梯級電站涉及兩省(區)、兩地(州)、6個縣，兩省(區)在耕地年產值、土地補償政策、相關稅費等補償補助政策、標準上有較大差異。這也是當前移民安置規劃設計工作中面臨的重點和難點之一。

2.6 地方政府負責移民專項設施復建難以滿足工程建設需要

梯級電站建設存在大量的移民專業項目復建、安置點基礎設施建設項目，涉及公路橋梁、工民建、通信、廣播電視、電力、水利、環境保護等多個領域，戰線較長，跨度較大，地質條件復雜，技術要求高，施工難度大。區域涉及各縣均缺乏大型工程建設管理經驗，庫區復建工程難以滿足移民搬遷和電站建設的需要。

2.7 公司征地移民工作力量依然不足

公司不斷加強移民工作組織和人員隊伍建設，各建設部均設置了移民管理部門，配備了專職人員，為移民工作順利開展提供了人力資源保障。但依然存在人員偏少，變換頻繁，專業性不強等問題，難以滿足工作的需要。

3 解決問題的措施和方法

面對藏區移民工作中存在的諸多問題和困難，金上公司通過近幾年的探索與實踐，逐步形成了一些適用的思路和舉措，打破了艱難被動的局面，穩妥有序地推進了金沙江上游的移民工作。

3.1 推動移民多渠道安置方式和具體政策措施的研究

受地理環境、宗教民俗等因素的影響，藏區的移民安置與內地有較大區別，傳統的土地安置、投親靠友、二、三產業安置以及外遷、遠遷等方式已不能適應藏區移民安置的需要。公司積極主動、創新思路，委托水規總院開展藏區移民研究，現已編制完成《金沙江上游水電工程移民多渠道安置方式和具體政策措施研究報告》，研究成果已通過金沙江上游水電開發協調領導小組驗收，確定了金沙江上游移民就近后靠和實施逐年貨幣補償安置的基本原則，也解決了藏區宗教設施與宗教民俗的補償和測算方式等問題，為破解藏區移民難題提供了有力的政策支撐。

3.2 積極做好金沙江上游流域移民安置總體規劃工作

金上公司委托成勘院編制的《金沙江上游流域移民安置總體規劃》，是在水規總院完成的《移民多渠道安置方式及具體政策研究》課題成果基礎上，統籌流域各電站移民工作的一項重要課題研究，流域總體規劃是結合區域地方發展規劃和社會主義新農村建設，在“三原原則”(“被征土地上的附著建筑物按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償”)的基礎上，統籌規劃流域移民專項復建和移民安置點建設，以指導各梯級電站移民安置規劃設計工作，正確掌握各電站移民工作的政策依據、補償標準。對切實做好流域各電站移民安置工作和促進當地經濟社會和諧發展具有重要意義。

3.3 高度重視宗教設施和宗教關系的保護與恢復

就近后靠及逐年貨幣補償安置方式，為寺廟、白塔等宗教設施以及移民宗教關系的保護、恢復提供了政策基礎，但是，寺廟的搬遷，更要取得僧侶和信眾的支持和配合。金上公司還需進一步加強與當地宗教主管部門、宗教團體、宗教人士溝通，廣泛征求意見，充分發揮上層宗教人士和愛國宗教團體的積極作用，切實做好僧侶和信眾的思想宣傳工作，積極發展與寺廟和知名宗教人士的互動，通過移民政策宣講、提供力所能及物質支持等方式，“動之以情，曉之以理，明之以利”，爭取寺廟和僧侶的支持，充分學習借鑒藏區類似項目的成功經驗，穩妥、有序做好寺廟搬遷工作。

3.4 推進征地移民規劃設計 加快項目開發進程

按照提前安排、先用先搬、因地制宜的原則，科學、合理編制移民安置規劃和“先移民后建設”實施方案，以滿足項目核準及工程建設需要。在編制“先移民后建設”實施方案時，要根據各項目樞紐布局、施工布置的特點，統籌安排場內“三通一平”建設、項目核準、大江截流、下閘蓄水等關鍵節點的移民搬遷進度，做到移民安置進度適度超前工程建設進度，避免出現臨時搬遷，杜絕出現水趕人走的情況。對樞紐工程建設區移民人數多，搬遷工作任務重、難度大的電站，如蘇洼龍電站，在編制“先移民后建設”實施方案和工作計劃時，根據電站籌建工程建設的輕重緩急把移民搬遷任務再進一步細化，將最急需移民列入“先移民后建設”第一階段先行搬遷任務，盡量減少核準前工作量和難度，滿足電站項目核準需要。

對移民集中安置點、庫區專項公路復建等工程提早謀劃，盡早安排建設，全力爭取地方政府理解和支持，按照“政府管民生、業主管工程”的原則，采取“業主返包”、“統規代建”的方式，確保工程順利實施，保障移民順利搬遷。

3.5 贏得地方政府的全力支持

要充分利用已建立的兩省(區)、兩地(州)和各縣移民協調工作機制，加強溝通聯系，加強各移民專題報告的中間咨詢論證，確保移民工作順利開展。為爭取地方政府對移民工作的支持和理解，公司所屬各單位要“以心換心，換位思考”，一方面通過描繪電站建設的美好前景，堅定地方政府“以發展促穩定”的決心；另一方面以在政策允許的范圍內加大對地方的經濟支持、積極參與地方公益事業，設身處地為地方政府著想，幫助政府化解風險，解決問題，打消地方政府對水電移民工作的顧慮。

3.6 加強政策宣傳，主動回應群眾關切

受文化、宗教、生活習慣的影響，藏族群眾普遍存在“故土難離”的思想，對移民政策及搬遷后生產、生活狀況的.預期不甚了解，部分群眾在搬遷問題上存有抵觸情緒。公司各單位要積極配合地方政府，加強對移民群眾的政策宣傳工作，通過印發藏文宣傳資料、雙語干部現場講解、組織群眾到移民安置點考察等形式，主動回應移民群眾的關切，及時疏導移民群眾的疑問與困惑，激發群眾的參與熱情，為移民安置工作創造良好的社會氛圍。

3.7 進一步加強征地移民隊伍建設 夯實管理基礎

鑒于金上公司征地移民工作的艱巨性和復雜性，為確保工程建設的順利推進，需進一步完善各建設公司征地移民管理機構，配強配足征地移民專業人員，選拔一批有水電工程建設管理經驗的工程建設人員以及招聘部分水庫專業的學生充實到征地移民工作隊伍，建設一支政策水平高、業務能力強、善于攻堅的征地移民工作隊伍。

4 結 語

金沙江上游位于青藏高原東南部，區域內生態環境脆弱，可利用后備耕地資源少，移民安置容量有限，而移民均為藏族聚居區，民族特色濃郁受宗教文化因素影響，移民不愿外遷。電站均為跨省、跨區域開發，川藏兩省(區)在相關政策上存在較大差異，移民工作協調難度大，情況復雜。因此，征地移民工作是影響各電站按期核準和順利建設的關鍵因素之一。根據電站前期移民工作中的情況和其他水電工程的建設經驗，金上公司超前謀劃、研究制定出切實可行的解決措施和辦法，對妥善做好金上征地移民安置工作，保障移民合法權益，科學、穩妥、加快推進金上水電開發建設具有積極作用。