正確發揮監理單位在大型水電工程中的監管作用探析

關 兵， 陳 玉 奇

(中國電建集團貴陽勘測設計研究院有限公司，貴州 貴陽 550081)

0 引 言

工程建設監理制度從云南魯布革水電站試行開始，逐步向各工程建設領域推廣。水電工程施工監理經歷廣州抽水蓄能電站、雅礱江二灘水電站等工程先行先試工程師制度；長江三峽水電站工程，規范踐行了《中華人民共和國建筑法》對監理制度的要求，推廣了水利水電工程建設監理的工作形式及內容；四川雅礱江錦屏水電站、同期建設的其他大型水電工程，在高壩、超埋深長大隧洞群的工程建設管理方面賦予了監理管理工作新的內涵，工作體系文件日具規范性與針對性；隨著國家能源建設的推進，并通過多年的工程實踐和監理工作經驗的積累，在金沙江中游的白鶴灘、烏東德水電站，上游葉巴灘、蘇洼龍等水電站，雅魯藏布江DG等水電工程施工監理工作體系中增強了適應性，在實踐應用中創新了監理控制與協調管理的方式和方法，堪稱水電行業是執行工程建設監理規范及規定的典范行業。

1 水電工程監理的定位

1.1 工程監理是一種工程建設管理方法

實行工程監理制是我國工程建設管理體制改革的重要舉措，也是積累經驗和為發達國家工程建設管理體制接軌的重要步驟。

工程監理是為工程項目建設服務的，鑒于大型水電工程具有規模大、工期長、施工強度高、技術問題復雜等一系列特點，大型水電工程建設和管理要求工程監理具有更高的起點。

水電工程項目建設管理是一個龐大、復雜、多專業和多條件綜合的系統，要求工程建設管理者更多地以定量而不僅是定性的、科學分析而不僅是依靠經驗的、過程追蹤而不僅是事后評價的工作方式來進行。國有企業在承擔大型水電工程監理過程中，不僅是把工程監理作為一種工程建設管理的方法，更重要的是把工程監理作為一門工程建設項目管理的科學，除充分發揮監理人員的工程技術和現場施工管理經驗外，還著重于采用系統分析、網絡計劃技術、風險評價、數理統計分析、工程經濟、工程控制、價值工程、運籌與決策等學科方法，以不斷提高工程監理的科學化、規范化管理水平。

1.2 大型水電工程監理是項目法人委托的工程承建合同管理者

工程監理是為實現項目法人工程項目建設目標，使項目法人獲取更大的投資效益，受項目法人委托對工程項目實施過程所進行的工程管理策劃、工程實施組織、合同目標控制與協調工作。承建單位作為工程項目的實施者，應以足夠的責任能力和自身的商業信譽作為保證，切實履行合同義務，包括遵照合同條件規定，接受工程監理單位或其監理機構的監理，確保工程建設目標按合同約定的時間和質量要求完成。業主作為工程項目采購方應以提供合同條件和商務支付的能力作為保證，切實履行合同義務，包括尊重工程監理單位所作出的判定。

大型水電工程在施工過程中，工程監理單位對工程項目管理的權限是工程項目法人通過工程承建合同和工程監理合同文件授予的。工程承建合同條款規定，對涉及工程施工的任何事項，承建單位應遵守并執行監理單位的指示，項目法人對工程承建單位的指示通過工程監理單位或其監理機構下達和貫徹執行，工程承建單位對項目法人的請示和要求必須通過工程監理單位或其監理機構審查和傳遞。確保工程項目建設依據工程承建合同文件所確定的程序、方法、標準、計劃目標進行，是工程承建單位的合同義務。

大型水電工程按照法規規定實行全面的、全過程的工程監理。在工程施工過程中，項目法人除保留如資金籌集、征地移民、合同發包、合同變更、財務支付、施工過程重大事項最終決策、完建項目的接收與運行管理等重大工程項目管理權限以外，授予工程監理單位充分的合同目標控制、現場施工管理與協調等各種必須的權限。

大型水電工程建設工期長、施工單位多、施工環境和外部條件復雜，工程承建合同履行過程中發生爭端是不可避免的。大型水電工程承建合同爭端所涉及的內容主要包括施工地形地質條件變化、業主提供條件變化、工程控制性進度計劃調整、施工程序和施工手段變化、施工質量檢驗手段和標準變化，以及標外項目施工干擾等。由于工程監理單位對工程施工和合同履行過程有更直接、更全面的了解優勢，因此，工程項目法人和工程承建單位更樂于接受工程監理單位或其監理機構對合同爭端的調解。

由于項目法人的充分授權，也由于項目法人、工程監理單位和承建單位所具有的較高的合同意識和履約能力，更由于水電工程監理合同和工程承建合同比較完備，因此，在大型水電工程建設過程中，工程監理單位實質上處于業主委托的工程承建合同管理者和工程承建合同關系協調人地位，為工程建設的順利進展創造了良好的合同環境條件。

二十余年的工程監理實踐表明，工程監理制作為一項重要制度在大、中型水電工程建設項目中全面推行，取得了提高工程質量、加快工程進度和節約了工程投資等明顯的效益。通過監理單位的努力，基本實現了項目法人和承建單位之間未發生尋求通過仲裁和司法途徑解決合同爭端的情況。

2 工程建設合同目標

2.1 合同目標協調

工程施工過程中，施工實際條件的變化、不同標段或項目施工之間的干擾、實施過程中發生合同目標偏離、項目法人與工程承建單位關系的調整等或多或少不可避免。依據工程承建合同授予的權限及時進行協調，是工程監理單位及其監理機構推進工程順利進展和促進合同目標實現的重要手段。

監理單位或現場機構根據項目法人授予的權限和工程承建合同文件規定，在工程開工前建立各項監理協調制度，明確監理協調的程序、方式、內容和合同責任。協調工作以合同文件為依據，在充分尊重工程建設各方和尊重事實的基礎上，由監理機構依據其獨立的技能和獨立的判斷進行，在監理協調過程中公正地維護工程建設各方合同權益。

依據合同，監理機構外部協調的主要內容包括：工程界面協調，合同目標協調和合同關系協調。但隨著工程建設管理的改革，部分業主單位引入工程施工質量復核第三方，相關第三方在施工質量復核過程與復核結果的處理方面，在監理合同條款中第三方與監理機構的關系約定常常不明晰，但監理機構為第三方復核過程仍應發揮現場協調管理職能，并督促承包人對第三方復核施工質量發現的問題進行處理。

施工過程中，監理機構根據需要定期召開監理協調會議，對上次協調決定的落實與工程進展進行檢查，對本階段工作進行研究，經各方充分協商后對需要解決的問題及時作出決定。與此同時，監理機構還應擇機根據項目法人、設計單位、承建單位及其他有關方要求，及時召開專項或專題協調會議，以便及時發現和解決施工進展和合同履行過程中的各種矛盾。

在西部地區大型水電工程建設期間，監理單位或監理機構配合業主單位推進落實先移民后建設、環保項目建設與工程建設同步的國家政策。對于永久征地滯后、開工時間推遲等，監理機構應積極參與并做好過程記錄大事記。對于施工圖圖紙供應不及時、甲供材料供應不及時、發包人提供條件不足而導致的延誤、按照合同約定發包人的工期延誤等，要協助完成合同變更處理。對于開挖爆破材料供應限制及當地居民限制爆破開挖時段等產生的影響，要對照合同條件約定的變更范圍，提供變更審議意見。

2.2 合同問題處理

監理單位受業主單位委托作為工程承建合同管理者，同時也是業主單位與工程承包人通過合同文件約定的合同關系協調人。遵循業主單位與承包人的立約本意，按工程承建合同文件規定，監理機構或總監理工程師及時地協調雙方關系。在充分掌握事實和與雙方充分協商基礎上，謹慎而公正地對各方應承擔的責任與風險做出判定和分配。

2.2.1 風險處理

合同問題協調過程中，不得變更業主單位與承包人之間的合同義務與合同責任，行使協調權力也不得超越業主單位授予的權限，違反工程承建合同文件的規定。當業主單位與承包人之間發生合同糾紛時，監理機構認真聽取雙方的意見，對合同糾紛的發生原因和發展過程進行事實澄清，獨立、公正地作出判斷，并在分別進行協商基礎上再進行雙方協調工作，力求雙方意見達成一致。如果合同雙方在合同規定的時限內，均未提出異議，則監理機構或總監理工程師的決定對雙方均有約束力，監理機構協調合同雙方遵守執行。

對于大中型水電工程產生了重大工程條件變化，分析工程條件變化成為監理工作的重要內容。工程施工因工程地質條件、外圍環境等帶來的較大條件變化，監理機構應在施工過程中收集基礎資料、做好過程記錄，根據需要開展工期評價、工效測評等工作。事實證明，依據合同規定提交明確的監理確認意見、處理方式建議等，對涉及條件變化的合同問題處理，既是基礎資料，也是重要依據。

特別地，西部地區工程建設，因施工條件變化帶來較多的商務問題，需要付出更多的努力處理一般問題、特殊問題。其中，工程建設過程中遇到的設計變更、施工降效補償，工期延長增加保險費、臨時征地費、現場管理費，征地費用標準變化的補償，窩停工補償標準訴求等，與工程界常規的合同問題處理基本相同。但遇復雜工程地質問題處理費用、氣候變化與地質災害影響增加費用、地方治安類費用等處理應謹慎，處理過程應多方取經，及時總結。

2.2.2 處理經驗

(1)復雜工程地質問題處理增加的措施，需要加強技術管理工作。特別是合同工程地質問題復雜，而前期勘測工作難于達到規定階段深度的，且工程施工期間設計以動態方式提供設計要求、依據的，需要從技術分析上對工程地質問題處理予以成文告示：地質問題是否存在突發性，危害程度大小，應對安全風險、處理安全隱患相關措施的合理流動性等，必要時組織召開專題會議、咨詢會議明確危險程度、處理方法。根據現場實際情況，監理機構采取專門通知、專題會議等方式，明確開挖臨時加強支護措施，重要的工程措施及時組織參建各方于現場議定補充。在重大合同條件變化帶來的商務問題處理期間，監理機構在授權范圍組織相關單位參加合同例會、合同條件變化處理專題會議協商，及時解決或努力減少施工過程和合同履行中的矛盾與糾紛，保證合同目標的實現。

(2)氣候變化與地質災害影響增加費用。監理機構及時配合保險合同雙方參加相關方受損情況核實，提交監理核實資料，參加過程談判并提出監理機構意見，促成保險理賠順利進行，最終費用賠付協商，得以達成一致意見

(3)地方治安損失費用。配合業主單位運用國家法規、地方法規，并從政治站位出發處理，必要時，從多角度考慮工期與費用分擔。

(4)對高程高、氣候條件惡劣的大型水電工程，出現人、材、機消耗量較大，且合同定額無類似參考的特殊項目，應由業主單位、監理單位、承包人、設計單位共同參與開展部分經濟分析、用以評價此類特殊項目造價的合理性。根據需要開展經濟分析活動，對超出合同預期的項目進行工效分析、費用計算分析等，用以支持合同商務協商決策。

3 發揮信息管理作用

工程信息是項目法人、監理單位及其監理機構決策的依據，也是監理機構協調各方關系的重要媒介。大型水電工程建設中，與工程監理單位目標控制相關的工程信息來自于地方政府、項目法人、設計單位、承建單位和工程監理單位及其監理機構自身。在工程監理中，監理機構通過工程信息來進行決策并在監理決策和監理工作過程中產生監理信息。而工程信息的真實、及時、完整、準確則是影響決策效果的重要因素。

3.1 正確把握信息工具 推進工程建設管理工作

規范管理信息，有利于工程目標推進，有利于協調問題解決。合同文件及業主單位制度性文件規范了監理機構對業主單位及承包人往來文函的審批及報送時間，也規定了監理機構信息及監理文件的提交時間：

監理文件的送達時間以承包人授權部門與機構負責人或指定簽收人的簽收時間為準。

承包人對收到的監理文件有異議，一般可于接到該監理文件的7日內，向監理機構提出要求確認或要求變更的申請。監理機構應于7日內對承包人提出的確認或變更要求做出書面回復，逾期未予回復可視為監理機構予以確認。

承包人如對監理文件或監理機構的確認意見有異議，可于該文件或確認意見送達后的7日內向業主單位申請復議，并承擔由此而產生的一切費用與損失。

若承包人對監理文件(包括監理機構的確認意見)或業主單位的指示(包括其復議意見)有異議，由總監理工程師組織相關單位友好協商尋求合理解決。若經協商仍未能取得一致意見，業主單位和承包人任何一方均可以書面形式提起合同爭議，并將提請爭議決定抄送對方和監理機構。

除非監理機構或業主單位復議指示，或通過合同爭議程序對監理文件做出撤銷、變更或修改，否則在確認、復議、爭議期間，原已送達的監理文件繼續有效。

上述這些時間及可能產生的影響，監理機構相關人員應正確把握。特定情況下，合同雙方將這些時間作為保護自己、制約他人的法寶，此時，監理機構必須謹慎，相關問題處理應以不制約工程總體推進為要。

3.2 完善手段保證工程信息快捷完善

監理機構宜建立專門的檔案室，隨監理工作進行和施工過程即開展組卷工作，避免因工程施工時間長，人員流動帶來資料齊全、簽署方面的困擾。同期督促承包人建立和健全工程技術檔案管理制度，按工程承建合同規定做好工程施工檔案管理，做好工程實施過程與合同履行中工程資料、檔案的搜集、整理和總結工作。

大型水電工程建設工程監理中，監理單位與現場監理機構宜建立自身的計算機局域網、信息處理系統和現場信息采集手段。監理機構須將工程信息的收集與管理由專門的機構執行。在完善相關分級管理的制度的基礎上，對經過整理發送信息、重要監理文件，通過內部管理辦法、合同程序，予以確認、變更或撤銷。

網絡一體化辦公，實現精細化、標準化、規范化、智能化、自動化平臺，達到所有信息文件通過Intel網絡或局域網信息管理平臺處理完成(傳閱、審批、審閱、修改、發布公告、手機信息等)，最大程度的提高公文處理進程，提高辦公效率。與傳統的傳閱處理方式相比，有效地避免了文件傳閱過程中丟失、滯后等現象，使辦公更加方便、快捷。

在工程項目驗收前，監理機構對工程承包人提交的工程施工檔案做好預審預驗工作。對預審預驗不合格部分，及時指令工程承包人整改、重新整理與整編。

完善的信息管理制度，規范的信息管理工作，促進了工程信息功能的發揮與監理信息管理制度的完善。嚴密的工程監理和信息管理，能夠促成工程驗收進度。正如四川錦屏水電工程一樣，工程建設投產后，兩年內完成水電工程八大驗收，進度快捷，質量好，得到驗收專家好評，樹立了業界典范。

4 結 語

自工程監理制度實行以來，水電工程最早并推廣工程監理。多年來，監理單位(監理機構)在大型水電工程施工階段對施工質量、工程進度、合同費用支付三項合同目標的控制，施工安全、施工環境保護兩項合同目標的監督，工程信息、合同商務兩項管理，以及工程承建合同履行過程中的監理協調等工作推進出色，并建立了良好信譽。其中，工程監理依據法規、規范、行業標準合同文件等開展，落實工程風險控制、推進技術進步，尤其監理單位(監理機構)定位準確，重視合同，在工程技術管理與協調過程及時解決問題，推動了項目管理實踐、推進了工程建設安全發展，為水電工程監理事業發展打下了堅實基礎。