加強民主黨派參與政黨協商實踐的思考*

王東勤

(北京社會主義學院 北京 100029)

一、民主黨派參與政黨協商實踐的作用

中共十九大報告強調要“發揮社會主義協商民主重要作用”，“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商”。政黨協商是中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度的重要內容，是我國社會主義協商民主體系的重要組成部分，是我國政黨制度運行程序中的重要環節，是民主黨派參政議政的重要形式，在我國政治體制運行中具有獨特優勢和不可替代的作用。

民主黨派參與政黨協商是民主黨派的基本職能之一。民主黨派履行政黨協商職能，既可以直接參與政治決策，也可以對黨和國家政策決策的執行情況進行民主監督，在社會主義民主政治中發揮著舉足輕重的作用。特別是近年來，民主黨派在組織開展調查研究的基礎上，就國家政治經濟特別是在引導非公有制經濟發展、統籌城鄉發展、深化財稅、金融體制改革以及推動區域協調發展等重大問題方面，積極建言獻策，提出很多重要意見和建議，監督國家憲法、法律和方針政策的貫徹執行，協助并推動國家機關改進工作，發揮著越來越重要的作用。發揮民主黨派參與政黨協商在協商民主中的積極作用，需要在確立和強化協商民主的理念的基礎上，把長期以來民主黨派參與政黨協商的經驗加以總結和概括，正確認識民主黨派參與政黨協商面臨的實踐問題，同時在制度建設層面增強民主黨派參與政黨協商的規范性，在調研的基礎上圍繞中心工作提高政黨協商的精準性，強化政黨協商的組織性，注重政黨協商的協作性，并不斷突出民主黨派的主體性，努力在推進參與政黨協商的探索與實踐方面取得成效。

二、民主黨派參與政黨協商實踐面臨的問題

由于受到部分黨政領導干部以及民主黨派自身對于政黨協商重要性認識還不一致、定位不清晰的影響，民主黨派參與政黨協商還不能更好地發揮作用。因此，在思想上正確認識民主黨派參與政黨協商面臨的實踐問題，是發揮政黨協商作用首先要解決好的問題。

(一)民主黨派“能不能”協商的問題

2015年中央頒布實施的《關于加強政黨協商的實施意見》對加強政黨協商的指導思想和重要意義作了特別強調，但是在實踐中，組織政黨協商實施的運行程序、運行機制以及保障機制并不健全。特別是，有的黨政領導認為中國共產黨是執政黨，民主黨派是非競爭性的政黨，一些重大問題如果與民主黨派進行協商的話會嚴重影響工作效率。有的黨政領導民主意識淡漠，沒有完整地認識和了解社會主義協商民主體系，認為政黨協商可有可無。

2015年，在中共中央印發的《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》中，強調參加中國共產黨領導的政治協商是民主黨派的三大職能之一，并且非常明確地將會議協商、約談協商與書面協商這三種形式確定為共產黨同民主黨派之間的政黨協商的形式。同時，中央頒布實施的《關于加強政黨協商的實施意見》對政黨協商的內容、形式與程序又作了具體、明確的規定。可見，政黨協商是以民主黨派參政議政為載體，以中共中央黨內法規為依據的，在團結合作的政黨關系基礎上，通過民主形式的方式對黨和政府的工作進行的一種具有重要影響力的政治協商，而非師出無名、可有可無、沒事找事。并且，文件特別強調民主黨派作為主體之一參加的政黨協商與人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商等其他協商共同構成多方面、多層次的中國特色社會主義民主協商體系，是中國民主政治建設的重要內容，是推進國家治理現代化的重要方式，在推進國家治理現代化進程中有規可依、運行有據。

(二)民主黨派“要不要”協商的問題

在政黨協商中，必須明確協商是為了達成共同的意見或取得某種共識而相互商量，這種共同的意見或共識，必須是在主體平等的條件下才能達成。即，協商取得成效的前提是協商的主體之間平等，如果沒有參政黨與執政黨之間協商主體資格或地位的平等，就不是實質意義上的政黨協商。因為在具體的政黨協商工作中，一些黨政部門對政黨協商的性質、地位、作用不甚了解，自覺進行政黨協商的意識不強，存在著協商“有限論”“無用論”等觀念，把與民主黨派進行協商僅僅當作一種形式，“擺樣子”“走過場”，對于民主黨派在協商中提出的協商意見和建議表面重視、實際輕視，口頭重視、行動輕視，抽象重視、具體輕視，存在著敷衍應付的消極思想。而作為政黨協商的重要主體，如果不是從黨政部門獲取直接的“第一手”參政信息，而僅僅是從新聞、評論和網絡等間接渠道獲取“二手”參政信息，就不可能在真實掌握協商資料的基礎上圍繞議題和內容，提出真正有價值的意見和建議，從而會導致民主黨派的意見和建議受到媒體觀點影響而發生協商時的“軌道偏失”，而黨政部門也會認為民主黨派的協商意見針對性、時效性和可操作性都不強，甚至脫離實際，協商質量不高而沒有必要采納。

事實上，民主黨派參加政黨協商與執政黨的目標是一致的，根本利益是一致的，是建立在共同政治基礎上的，是“同唱一臺戲”，是“幫忙”而不是“添亂”“找麻煩”“找岔子”，是有著獨特的優勢，并發揮不可替代的重要作用。政黨協商是共產黨同各民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家的重大方針政策和重要事務、以及經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式。[1]因此，鮮明的黨派性特點正是民主黨派在政黨協商中的特征。民主黨派在政黨協商中充分應用黨派性的特點，切實開展政黨協商，協商主體平等地交流、溝通、討論，更容易引起執政黨的重視，增進、達成共識，優化、完善、促進黨政機關民主決策、科學決策，能更好地促進黨政機關改進工作。

政黨協商具有極大的權威性，體現在參加政黨協商的范圍小、層次高，參加政黨協商的主體是中共中央主要領導、各民主黨派領導人，這種主體間直接進行的協商具有精英協商的特征。這種權威性能夠展現中國共產黨團結民主黨派的優良傳統，推進團結、合作、民主、和諧的社會主義政黨關系的鞏固和發展。因此，政黨協商是體現廣大人民群眾意志的協商，有利于聽到來自不同方面的意見，能夠了解到其他渠道難以掌握的社情民意，能夠從不同角度、不同層次充分把各界群眾的要求和意見反映出來，代表和反映最廣大人民的利益。民主黨派代表人士是在政治上有影響、或在經濟上有成就、或在學術上有造詣的高層次人才，對問題看得準、認得清，他們所提出的意見、建議有利于決策的民主化、科學化。同時，民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，集聚了各有所長的專家學者，參與國家治理和利益表達的過程，極大地推進民主政治進程。由于民主黨派不受地方或部門利益局限，可以排除干擾，能夠比較全面地了解各方面的情況，更有利于客觀地提出意見和建議，減少決策中出現的“盲點”和“空白點”問題。因此，政黨協商更具有科學性和說服力。[2]

(三)民主黨派“敢不敢”協商的問題

民主黨派做好政黨協商，對內要學習準確把握參政議政的協商主題，深入調研建言獻策的內容，綜合分析論證協商的意見建議以及寫好協商對話稿件。對外要協調處理好與黨中央的關系、與中共各級統戰部的關系、與政協及有關黨政機關的關系、與其他民主黨派的關系以及與本黨派內部的關系等各種關系。民主黨派參與政黨協商，不是個體行為，不是個體意見的簡單表達，而是高度組織化的政黨集體智慧的交流、碰撞、融合，是既立足全局，又廣泛集結、過濾、綜合民眾方方面面利益訴求基礎上的組織性、綜合性、集中性反映。面對政黨協商氛圍不濃、渠道不暢，權益保障、知情反饋、溝通協調機制不夠完善等現狀問題時，民主黨派內部有些同志對開展政黨協商缺乏熱情，責任心不強，抱著多一事不如少一事的消極態度；有的委員怕“越位”，心存顧慮，怕得罪人、怕被打擊報復，存在畏難情緒，怕引起領導和接受意見建議單位的反感，因而畏首畏尾，不敢旗幟鮮明地表達正確立場；也有的黨派人士使命意識淡薄，面對各種錯誤現象無動于衷，面對各種不良傾向麻木不仁，有些喪失多黨合作的精神。而有些民主黨派代表人士往往身兼數職，集業界專家、黨派主委、單位領導、政協委員或人大代表等多重社會角色于一身，往往受著多重社會關系的制約、束縛，尤其是在政府擔任行政職務者，其榮辱升遷與中共黨委領導的認同密切相關時，身份地位難以超脫，協商時難免心存顧慮、畏手畏腳，缺乏相當的勇氣和膽識。凡此種種，使曾經與中國共產黨“肝膽相照、榮辱與共”的民主黨派失去本色。作為新型政黨制度的重要組成部分，政治協商議政不行政、獻策不決策、立論不立法，是各界人士發表意見、進行協商交流的平臺，民主黨派參與政黨協商的履職舞臺實質上就是一個行使話語權的舞臺。民主黨派參與政黨協商實際上是助力、推動、敦促執政黨更科學、理性地決策，盡最大可能減少、避免決策的失誤、錯誤，最大限度地降低制度成本、決策風險，盡最大努力做出完善、成熟、體現“最廣大人民群眾的利益最大公約數”的政策選擇。[3]因此，民主黨派參與政黨協商，如果不能鮮明地表達正確的觀點和態度，不能真正提出“建設性質疑”，就會失去政黨協商存在的意義。

綜上所述，民主黨派參與政黨協商師出有名，不是可有可無，不僅可以作為而且應該作為，民主黨派成員要自覺把社會榮譽和社會責任結合起來，把具有濟世為民的學術品格和有“一寸丹心圖報國”、鐵肩擔道義的責任統一起來，主動適應新時代推進政黨協商工作的需要，認認真真履行時代所賦予的職能，理直氣壯加強政黨協商，敢于講真話、建諍言，只要出于公心，就大膽去協商建言，不回避、不后退，持續深入挖掘，如實反映情況，客觀分析問題，敢于和善于提出批評意見，運用政黨協商的“話語權”，推動各項改革發展措施落到實處，使政黨協商在服務黨委、政府工作大局中發揮更大作用。

三、推進民主黨派參與政黨協商實踐的途徑

近年來，民主黨派不斷探索參與政黨協商的實踐途徑，依照法定程序不斷增強協商民主的規范性，在調研的基礎上圍繞中心工作提高政黨協商的精準性，強化政黨協商的組織性，注重政黨協商的協作性，并不斷突出民主黨派的主體性，努力在推進參與政黨協商實踐探索方面取得積極成效。

(一)依照法定程序增強協商民主的規范性

政黨協商要始終在黨的領導下，依照法定程序，增強協商民主的規范性，充分發揚民主，正確集中最廣大人民群眾的意見和訴求，真正實現人民當家做主。

1.抓制度建設。政黨協商是政治性協商，如果不能在制度性層面形成政黨協商規程和程序，那就無法有效發揮政黨協商的作用。從中央和各地開展政黨協商工作而言，首要的就是要貫徹落實《關于加強政黨協商的實施意見》精神，地方各級政府制定出臺有關政黨協商的文件，對推進政黨協商規范化、制度化及程序化進行界定，使政黨協商進一步有章可循、有據可依。以北京市為例，2016年中共北京市委統戰部根據《關于加強政黨協商的實施意見》精神，印發了《關于進一步加強政黨協商的實施辦法》，并在2016、2017年會同北京市委辦公廳研究相繼制定了“政黨協商計劃”，在明確會議協商、約談協商、書面等文件規定的協商形式基礎上作出程序性安排。在此基礎上，中共北京市委統戰部又專題就專項集體協商、開展對口協商、委派民主黨派代表人士協商、探索提案辦理協商等制定了單項制度規定，形成民主黨派建言“直通車”等8個制度體系，并專門成立了無黨派人士建言獻策小組，從實踐操作層面解決了“協商為什么”“協商對象是什么”“協商內容是什么”“必須協商的事項有什么”“協商程序是什么”“協商后效果怎么樣”等問題，為北京市開展政黨協商工作提供了政策與制度依據。同時，中共北京市委統戰部和市委宣傳部、外宣辦也都聯合發文及時報道，擴大了政黨協商在北京市的影響，為政黨協商的深入開展奠定了堅實基礎。

2.抓機制建設。完善政黨協商的組織領導機制，是政黨協商常態化的前提，統戰部專題研究政黨協商工作，加強對政黨協商工作的領導和統攬。在組織實施政黨協商過程中，統戰部應當加強與黨委、政府的有效銜接，每年按黨委、政府確定的工作重點，提出當年政黨協商的工作年度計劃方案，報黨委同意后轉發各方共同執行。完善政黨協商的權益保障機制，要尊重和保護民主黨派履行政黨協商職能的權利，正確對待民主黨派提出的意見、批評和建議，做到不打棍子、不扣帽子、不抓辮子；對阻撓民主黨派民主協商的，可提出追究有關單位和個人的責任的建議。各級政府要積極支持政協政黨協商，每年把政黨協商工作經費列入財政預算。市黨政部門、司法機關和有關單位主動支持配合民主黨派開展政黨協商，出臺相關制度，積極為民主黨派成員了解情況、查閱資料、走訪座談等提供方便。完善知情反饋機制，要建立黨政機關定期向民主黨派通報經濟社會發展情況和重要工作，邀請市政府主要領導和司法機關定期向民主黨派組織和民主黨派成員通報情況。民主黨派積極開展多種形式的學習教育和政情通報活動，為民主黨派成員知情明政創造良好條件。在政黨協商意見辦理、落實和反饋上，明確相關部門(單位)向民主黨派機關或專題部門匯報辦理情況；重要協商意見能及時采納反饋的，要通過視察調研、約談等形式進行跟蹤督辦；對協商建議辦理不力造成不良后果和影響的，向黨委、政府提出責任追究建議；黨委、政府要及時檢查處理并作反饋；統戰部門要將政黨協商辦理落實情況及時告知民主黨派或民主黨派成員。完善溝通協調機制。黨政機關及相關部門的重要會議和活動要邀請民主黨派領導和民主黨派代表人士參加并形成制度和慣例。[4]

3.抓年度協商計劃。以北京為例，在計劃制定方面，中共北京市委統戰部每年會根據國家的大政方針先確定重點統戰工作，并將工作重點與民主黨派提交的議題在充分醞釀的基礎上結合后，制定出政黨協商工作的年度計劃方案，報市委同意后轉發參與各方共同執行。在計劃實施上，由統戰部部長分專題牽頭，民主黨派綜合協調和跟蹤推進，安排相關民主黨派成員參與并具體實施，這些工作大大增強了政黨協商的計劃性和規范性。

(二)圍繞中心工作提高政黨協商的準確性

1.在積極調研的基礎上精準協商。政黨協商內容廣泛，涉及政治、經濟、文化和社會生活的方方面面，越是這樣，越需要在開展政黨協商時，選準角度、把握取向。堅持政黨協商是各級黨委、政府的中心工作之一。民主黨派參與政黨協商要“緊扣”黨委、政府的中心工作來協商議政，把協商民主精神貫穿于政黨協商工作之中，引導民主黨派成員圍繞協商深入調查研究，開展專題調研，認真分析思考，提出具有前瞻性、針對性和可操作性的意見、建議，促進黨委、政府戰略決策的落實。比如，民主黨派圍繞推動黨委、政府重大決策部署貫徹落實，包括重點工作、重點工程、重點項目推進和涉及人民群眾利益的實際問題等議題開展政黨協商，定期對協商事項辦理進行民主評議，專題就推進城鄉區域統籌發展工作開展民主協商，這樣開展精準協商就能夠得到相關部門普遍支持并取得良好效果。

2.在廣泛參與的基礎上協作協商。政黨協商作為中國特色社會主義民主政治體系重要組成部分，既要增強與政協協商等其他政治協商有機聯系，又要在實踐中增強與民主監督及參政議政的相互協作，從而形成合力來增強政黨協商的力度和實效。推動政黨協商與民主監督相結合，就社會普遍關注的問題發出民主黨派的聲音，發揮民主黨派參政議政的作用。特別是推動在政黨協商和網絡議政相結合，支持民主黨派代表人士設立微信公眾號、博客、微博、網上工作室等。政黨協商具有客觀、公正、理性、權威的特點，輿論監督具有快捷、形象、覆蓋面廣、影響力大的優勢，政黨協商和網絡議政兩者聯動，有助于加大宣傳政黨協商工作，推動社會各方面在廣泛了解的基礎上參與政黨協商。

(三)積極創造條件強化政黨協商的組織性

民主黨派參與政黨協商往往表現為一種高層次和有組織的協商，具有較強的社會政治影響力。因此，民主黨派要強化政黨協商組織化程度，推進政黨協商的方法和載體創新，確保政黨協商工作的有度有序有效開展。

1.增強集體調研的力度。這幾年，民主黨派在強化政黨協商組織化程度方面，全國各地的普遍做法是各民主黨派每年圍繞重要議題開展專項民主協商，具體是由各民主黨派領導牽頭，建立幾個政黨協商推進小組并成立相關專委會負責實施，在提高政黨協商組織化程度的基礎上，開展范圍廣、聲勢強的集體政黨協商。以北京市為例，各民主黨派緊扣首都發展中的重大問題和人民群眾關注的熱點難點問題，做到開展有計劃、有題目、有載體、有實效的政黨協商工作。近兩年來，圍繞落實北京城市戰略定位、疏解非首都功能、推進京津冀協調發展中的重大問題，圍繞有關城市人口調控、疏解交通擁堵、大氣污染治理、水環境治理等“大城市病”治理的重點問題，圍繞關于市級財政決算和預算、新聞輿論環境和媒體責任、司法機關法律文書網上公開等社會關注的問題，北京市民主黨派開展了政黨協商，推進了各項政策措施的貫徹落實，切實助推了黨委、政府重大決策部署的落實。

2.突出民主黨派的主體性。民主黨派是政黨協商實踐的主體，民主黨派成員是政黨協商實踐的主要參與者。民主黨派成員參與政黨協商是履行自身職責，民主黨派成員履行政黨協商職責好不好，直接影響著參政黨職能的發揮；民主黨派成員參加政黨協商工作的程度，也直接決定著政黨協商工作的廣度和深度。民主黨派成員是否“懂政治、會協商、善議政”，是政黨協商取得成效的前提。“懂政治、會協商、善議政”集中體現了習近平總書記關于政黨協商的新思想、新要求，既是對政黨協商提出方向和目標，也是推進政黨協商的主要保障；既是對新時代民主黨派事業發展的論斷，也是對民主黨派成員的要求。因此，要始終把激發和發揮民主黨派成員的積極性、主動性、創造性放在突出位置，使之成為政黨協商的主體力量。在實踐中，執政黨與各民主黨派都要積極創造條件，搭建平臺讓民主黨派成員“唱主角”，讓民主黨派成員有更多機會、更多平臺，在更多的載體發出聲音，為政黨協商出力，發揮作用。特別是各民主黨派自身要強化主體意識，切實踐行習近平總書記的要求，積極幫助提高民主黨派成員的協商能力，參與政黨協商實踐。