流域生態環境協同治理國際經驗及其鏡鑒

羅志高，楊繼瑞

(重慶工商大學 長江上游經濟研究中心， 重慶 400067)

近十年以來，我國爆發了一系列流域生態環境突發事件，如2006年四川瀘州電廠重大環境污染事故、2007年太湖和滇池藍藻危機、2008年云南陽宗海砷污染事件、2010年松花江化工污染、2012年廣西龍江河鎘污染事件、2014年蘭州水污染事件、2015年泉州死豬被拋尸水體污染事件。這些突發事件反映出我國流域生態環境危機日益嚴峻，水安全問題日漸突出。而我國以行政區為界的流域管理方式導致碎片化治理結構、本位主義的治理動機、各自為戰的治理行動，無法形成合力，甚至導致各地區對環境資源競相過度使用，引發了種種“公地悲劇”[1]。人類對自然的改造只能是朝著資本收益最大化的方向發展，這首先表現為資本擴張帶來的對生態環境的嚴重破壞[2]。其中，流域作為人類文明的重要載體，環境污染尤為突出，其上、下游特征及不均衡的外部性，決定了其生態環境治理更為困難，流域環境治理、綠色發展迫切需要打破行政壁壘，破解各自為政，實施流域協同治理，從而為流域經濟帶高質量可持續發展提供保障，為沿岸人民美好生活提供優質生態公共產品。故本文梳理國外流域生態環境協同治理經驗與教訓，并根據協同治理理論構建我國流域生態環境治理的協同機制。

一、流域生態環境協同治理的源起與發展

歷史上，水資源治理是國家或政府間流域協同治理發生爭端的主要因素[3]，因此，水資源管理成了政府流域生態環境治理工作的重心。水資源管理呈現跨學科管理模式，需要綜合考慮社會、經濟、環境因素，以促進可持續發展[4]。水資源一體化管理逐漸演變為流域綜合管理、流域協同治理與管理[5]。

流域作為規劃與管理單位可追溯到1752年。其后，流域管理經歷了以下發展階段：單一目標的防洪、發電或灌溉階段，雙目標發展階段，多目標發展階段，有規劃的綜合發展階段，流域一體化發展階段[6]，全面可持續發展階段。后兩個階段即為本文所指的流域生態環境協同治理階段。一體化治理模式側重上、下游規劃、建設和運行管理的一體化，國家和地方利益的一體化，部門和機構之間的一體化[7]。全面可持續治理模式基于流域所有開發活動的預期壽命，綜合考慮流域上游和下游、組成部分、居民、設計方、管理者如何在各個層面相互影響[8]。

流域上、中、下游之間生態環境外部性分布不均衡，流域協同治理機制最難形成[9]。跨國流域生態環境協同治理機制形成原因有4種：流域霸主原因，如約旦河、尼羅河、幼發拉底河和印度河生態環境協同治理機制形成就是由于流域霸主的推動[10]；基于流域不平衡外部性[11]、“囚徒困境”和公共產品利益原因而形成協同治理；基于生態環境共識而形成協同治理；突發事件也是促成協同治理的重要原因。Durth研究了萊茵河1986年化工廠爆炸突發事件，認為它對萊茵河協同治理機制的形成有很大的促進作用，該事件促成各國認識到萊茵河是“國際公共產品”(1)DURTH R.Grenzüberschreitende umweltprobleme und regionale integration:Zur politischen okonomie von oberlauf-unterlauf-problemen an internationalen flüssen,1996.。

二、跨國流域生態環境協同治理

公元805年到1984年，國際上共有3 600條流域水資源協議[12]， 除去航運協議外，仍然有400多條協議涉及跨國、跨行政區水資源協同治理。歐洲跨國流域最多，流域國際協同治理歷史悠久。1945年至2000年，國際上共計有118條跨國流域水資源協議得以簽訂。當然，這些協議大部分是關于多瑙河(32條)和萊茵河(29條)的生態環境協同治理[13]。

其中，萊茵河曾經是“歐洲下水道”[14]，如今成了世界流域生態環境協同治理和可持續發展的典范。二戰后，萊茵河流域協同治理采取了一系列舉措，包括成立保護萊茵河國際委員會(1976年)，實施萊茵河行動計劃(1978年)、萊茵河生態修復行動計劃(1987年)、1992年鮭魚行動計劃、2000年歐盟水框架指令、萊茵河2020行動計劃[15]。針對水質改善，萊茵河沿岸國家簽署了《1976年防止萊茵河氯化物污染的波恩協議》《1976年防止萊茵河化學污染的伯恩協議》《1976年防止萊茵河熱污染的波恩協議》《氯化物協議》《化學品協議》等。針對棲息地恢復，1997年萊茵河上游恢復工程、鸛計劃等，1989年萊茵河生態總體規劃，保護萊茵河國際委員會實施了大哈魚2000年工程。為了建立新防洪機制，保護萊茵河國際委員會實施了有關防洪的萊茵河行動計劃(1998年)、棲息地土地連接工程、泛洪區森林工程等。

在拉丁美洲，玻利維亞、阿根廷和智利協同實施了流域治理，巴西、巴拉圭協同實施了流域治理，亞馬遜河沿岸國家也在進行生態環境協同治理[16]，均取得了較大成果。

三、跨行政區流域生態環境協同治理探索

二戰以后，發展中國家流域生態環境協同治理有所發展。1948年，印度成立了Damdar河谷協同治理機構。同年，巴西圣弗朗西斯科河谷委員會成立[17]。1953年，阿富汗成立了加爾河谷發展委員會[7]。1973年，尼日利亞建立了流域發展機構[18]。20世紀70年代，菲律賓也采用了流域發展規劃與管理模式，以促進農村地區非集權化、去中心化發展[19]。

1964年以來，法國、德國、荷蘭、葡萄牙、英國、西班牙等發達國家紛紛成立了流域生態環境協同保護機構，合作實施生態補償與水資源協同污染與治理[20]。1985年，澳大利亞效仿美國特拉華河流域管理模式，建立了Murray Darling流域委員會和社區顧問委員會[21]。 1991年，新西蘭用12個流域管理委員會取代了全國800多個政府機構，協同中央機構和地方當局的跨部門流域治理行動。

流域邊界與行政邊界往往不一致，美國因此形成了4種流域管理模式：第一種是聯邦政府直接管理模式，內政部長領銜負責管理，在這種模式下，中央政府能更好地推動流域協作，但是往往局限于單一問題的解決，科羅拉多流域采取了這種模式。第二種是區域綜合發展管理局模式，如田納西河河谷管理局(TVA)，這是個行政權力集中的區域政府管理機構，它有效克服了多部門、跨部門協作不力問題，但是其治理與合作多依賴于中央政府授權。第三種是流域委員會模式，比如美國切薩皮克流域、密西西比河流域、密蘇里河流域、俄亥俄河流域采取了這種管理模式，有關州根據聯邦法律或州法律組建委員會，流域委員會綜合管理水資源，各州平等享有投票權，每個成員有一個投票權，各州政府及民眾能積極配合，商業和諧發展；但這種模式缺乏法律權威，聯邦政府幾乎沒有發揮作用，各州往往競相爭取聯邦資金。第四種是聯邦—州流域管理委員會模式，特拉華河流域采取的是這種模式，其合作協議必須經過美國國會審批，各州與聯邦享有平等投票權，委員會提倡禮讓和共同管理，盡量減少爭端。美國流域生態環境協同治理機構或委員會讓各州不局限于行政區域，作為第三方管理機構，有效促進了流域生態環境治理和保護。

四、流域生態環境協同治理的主要影響因素

流域生態環境協同治理的影響因素包括外部性流動本質(上游下游vs.公共產品)，政治、社會、經濟一體化程度，經濟發展水平，合作范圍(全面vs.具體問題)，責任制度應用，遵守協議的技術和政治監督，流域管理機構，政治承諾等。作為流域管理市場化工具，可交易排放權、稅收、責任機制影響力很小，經濟效率往往不是流域協同治理決策者的首要考慮因素[22]。Wolf認為，聯邦或中央政府的政治承諾、國家流域協同治理法規、執行機構是流域協同治理成功與否的最主要因素[5]。

作為政府失靈的補充，生態補償能有效取代“命令-控制”工具，保護森林[23]、保護生態以及管理流域。正如共同產權資源，其爭端解決往往對集體有利而個體受損，而市場化的生態補償能有效避免類似問題[24]。

盡管，生態服務補償理論于幾十年前就出現了[25]，但作為自然資源管理的市場工具近些年才出現。目前，流域層面的生態補償方案主要在拉丁美洲流域實施[26-27]。這些方案都基于自然系統或人類管理下的生態系統，因而能提供環境正外部性。生態補償方案力圖把政治領域、經濟社會和環境領域關聯起來，而交易成本是其關鍵。雖然生態補償方案建立過程復雜、成本高，且需要事先識別生態產品，然后再進行量化核算，但往往能節約社會成本[28]。例如，紐約飲用水生態補償通過消費稅節約了大量凈水費用[29]。

在生態補償方案設計中，流域水資源作為公共產品，應基于“誰污染，誰付費”經濟學原則，統籌考慮政治、環境、社會、經濟因素[30]。萊茵河流域生態補償設計就綜合考慮了各方因素，不僅是下游向上游補償，而是上、下游之間的雙向生態補償[11]。

五、我國流域生態環境協同治理探索及存在的問題

在我國，府際博弈及“搭便車”是流域治理外部性的主要原因[31]。區域利益、信息不對稱和缺乏激勵導致地方政府很難達成合作治理[32]。流域經濟帶以交通干線和流域內產業等內外經濟聯系為紐帶，與行政管轄區難免存在一定沖突[33]，應建立跨區域危機管理、合作治理機構以克服區域各自為政現象[34-35]，實現跨部門協同[36]，或建立政府主導型綜合性治理模式[37]。縱向轉移支付違背了“誰受益，誰付費”原則，應建立省份之間的橫向轉移支付機制[38]，并構建全流域生態補償機制[39]，還應對產生外部性的企業開征流域生態建設稅，使其生產成本內部化[40]。

長江經濟帶是我國生態環境最為脆弱的區域之一[41]，行政區之間存在利益沖突、市場分割等問題，需要借鑒萊茵河、多瑙河全流域合作治理經驗[42]。珠三角地區經濟發達，工業污染嚴重，咸潮上溯，這對珠江供水影響較大[43]，其治理主要包括防洪、水資源保護、采砂控制、灘涂利用與保護[44]。松花江流域水環境污染治理牽涉到多方利益，難以協調，不能適應流域污染綜合治理要求[45]，應開展污染防治科學研究，加大松花江水質監測和科研投資，利用生物進行污染治理[46]。太湖流域沿岸多為經濟發達地區，隨著沿岸經濟的發展，其水資源受到嚴重污染，湖體富營養化加劇，生態環境受到明顯損害[47]。2008年，無錫首先在太湖流域全面推行“河長制”，采取了控源治污、打撈藍藻、生態清淤、調水引流措施，取得了顯著成效[48]。此后，“河長制”在全國得以廣泛推行。“河長制”提高了政府治污工作的協調管理，最大程度整合了各級政府的執行力，彌補了多頭治污的不足[49]，但是，“河長制”割裂了河道的自然聯系[50]，同時實行“河長制”的政府領導人也會存在能力、組織、知識、信息以及責任困境[1]。

而從國際經驗來看，流域合作與協同治理是大勢所趨。第一，從地理分布來看，國際流域協同治理主要集中在歐洲和美國。第二，從國家分類來看，發達國家的跨行政區流域生態環境協同治理探索較多，相應研究成果也較多。其中，美國的跨行政區生態環境協同治理嘗試最多，形成了4種流域生態環境協同治理模式。第三，從協同治理主要影響因素來看，政府承諾、流域協同治理機構、流域生態環境法律法規、公眾與企業參與、生態環境突發事件是主要影響因素，而經濟效率和生態補償等市場治理工具并非協同治理的首要考慮因素。第四，從治理過程和流域重要性來看，流域是經濟和社會的命脈，往往伴隨工業化和經濟快速發展而出現“先污染，后治理”“先開發，后保護”的曲折歷程，目前世界各國紛紛從追求流域資源管理與開發，轉向流域生態、環境、經濟與社會協同、可持續發展。第五，從發展中國家角度來看，受經濟社會發展水平、發展階段制約，其流域協同治理探索不多，發展中國家生態環境協同治理尚處于初始階段。

較之發達國家與地區，我國流域生態環境協同治理探索處于起步階段。我國流域協同治理探索主要集中在長江流域、太湖流域和松花江流域，且多是單一目標治理和屬地政府區域性治理的探索，跨行政區流域協同治理模式與機制、政府工具與市場工具相結合的探索尚不多，因而流域協同治理及其協同機制既是熱點也是難點。

六、基于國際經驗的我國流域生態環境治理協同機制構建

社會治理的協同理論認為，不同社會主體間需要相互配合與協作，包括地區間的協同、部門間的協同、企業與政府間的協同等。協同治理強調社會治理權威的多樣性、治理主體的多元性、治理主體之間的自愿平等與協作。多元組織之間的協同有3個層次：首先，為了突破原有單一主體的結構特征，不同性質社會主體的協同通常需要形成新型組織實體，構建復合型有序結構；其次，為了達到資源整合、功能融合，實現新目標，多元組織之間還需要建立一系列制度安排，也就是保障新型復合主體運行的協同機制；最后，多元組織協同，從而產生“1+ 1> 2”的溢出效應和倍增效應。人民群眾越來越表現出對以損害生態環境為代價而帶來的經濟增長的不滿，生態環境問題已經成為人民群眾普遍關心的重要問題[51]。而人民美好生活需要也包括流域美好生態環境、流域生態公共產品，所以本文根據協同治理理念以及前述國際經驗，構建七大全流域協同治理機制，促進流域綠色可持續發展。

(1)突破原來的主體結構特征，構建新型協同治理主體。以全流域為治理單元，搭建流域內區域合作的主要平臺，或構建新型組織機構。我國也有這樣的制度自信，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行“河長制”的意見》于2016年12月11日正式公布。此外，也可以借鑒美國等國家的經驗，建立全流域協同治理機構或機制。例如，美國建立的若干流域協同治理模式，包括聯邦政府直接管理模式、區域綜合發展管理局模式、流域委員會模式、聯邦—州流域管理委員會模式等；新西蘭用12個流域管理委員會取代了全國800多個政府機構。類似地，我國還可以建立長江司或長江流域管理局；針對其他流域，也可以因地制宜，建立專業化流域治理委員會，上、下游政府合作治理聯盟，中央—地方政府合作聯盟等。

(2)流域治理的綠色發展協同機制。綠水青山就是金山銀山，綠水青山就是公共產品。流域省市政府要注重流域的綠色發展與環境保護，尤其要在水庫、電站、碼頭以及沿線產業布局、工業及生活用水排放等方面形成協同的綠色制度安排。借鑒萊茵河雙向生態補償和紐約飲用水生態補償模式，采取財政轉移、綠色發展基金、綠色發展彩票等措施進行生態補償，彌補為綠色發展做出犧牲的上游地區或個人。

(3)流域治理的重大項目協同機制、利益分配機制。借鑒美國特拉華河州際流域項目管理模式，且通過流域治理委員會或聯席會議等機制，流域省市根據比較成本及資源稟賦規律，合理布局流域重大項目，實現優勢互補、錯位競爭、差異發展。通過上、下游政府間的協同，避免同質化競爭，從而避免資源浪費和環境惡化。

(4)流域治理的法律和司法協同機制。歐美針對國家流域協同治理構建了專項法規，如《聯邦清潔水法案》《含磷洗滌劑禁令》《水利法典》等。我國應該加強流域治理法律法規建設，設立諸如《長江法》等流域法規。同時，流域省市應該建立和完善跨行政區的法院和檢察院協同機制，以避免地方保護主義對流域經濟活動秩序的沖擊。通過全流域司法機構處理跨行政區的環境污染與保護爭端，避免各地各自為政和碎片化治理。

(5)企業參與流域治理的市場化協同機制。從影響流域協同治理因素來看，市場化工具是重要影響因素之一。根據外國普遍的“誰污染，誰付費”經濟學原則，運用環境稅、排放權、排污費許可權、排放權交易市場等市場化工具，促進企業的外部成本內部化；提高企業排污技術，降低其稅收稅率，即通過排污率越低、稅率越低的激勵機制來避免政府治理低效或失靈。

(6)非盈利組織和民眾參與流域治理的協同機制。在歐洲萊茵河協同治理過程中，沿岸國家建立了各種非盈利組織，如流域自來水協會、野生動物保護協會、濕地保護協會等，暢通建言獻策渠道，建立流域環保信息獲取機制、非盈利組織和民眾公益訴訟制度等。在政府失靈、市場失靈的情況下，非營利組織和民眾可以起到重要的彌補作用。我國應該建立類似的非盈利組織，暢通民眾參與協同治理渠道；同時，民眾或非營利組織會因動力和經費不足也存在“動力失靈”，政府應對其“動力”予以培育，為其發展和參與協同治理營造良好氛圍。

(7)流域治理干部和沿岸民眾交流的協同機制。流域省市應該建立多元化的地方官員考核指標體系，不能將GDP作為唯一的指標，應將流域生態環境治理指標納入考核體系，甚至采取離任流域環境審計或終身追究制；同時，應該實現流域省市干部和沿岸民眾的交流或相互掛職，實現角色換位和文化認同，為流域行政區之間的協同與合作奠定堅實的人文和感情基礎。因此，下游政府和民眾可以更好理解上游為流域綠色發展做出的犧牲，上游人民也能更好理解下游的發展需要以及流域污染對下游的危害。

總而言之，以上七大協同治理機制以上、下游政府間，中央—地方政府間的協同為主，輔以政府—市場、政府—民眾間的協同，只有構建起3個維度的協同，方能克服流域治理的碎片化和各自為政，以及“河長制”的多層級組織困境和“人治”困境。