河北衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)法治保障研究

馬浩嘉

引言

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，國(guó)家只有堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，才能不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，所以以法治手段建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度刻不容緩。河北衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“保護(hù)區(qū)”）生態(tài)鏈完整，并兼具“防、調(diào)、控、解”全方位功能，在生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面都具有顯著效益。保護(hù)區(qū)北部是衡水市桃城區(qū)，南部是衡水市冀州區(qū)，位于衡水市中。在全國(guó)449個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，在人與自然緊密結(jié)合程度方面，河北衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是第一位的，因此，保護(hù)區(qū)生態(tài)負(fù)擔(dān)過(guò)重，資源、環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾和沖突較大。根據(jù)《2017年衡水市環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示，在2013-2017年5年內(nèi)，衡水湖水質(zhì)污染變化已然對(duì)區(qū)域水及生態(tài)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被納入到“五位一體”總體布局中，并放在突出位置?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)自然區(qū)保護(hù)條例》等關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)也越來(lái)越發(fā)揮著生態(tài)文明建設(shè)法治保障作用，但是，與保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)良法善治的高標(biāo)準(zhǔn)要求相比，保護(hù)區(qū)法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)。筆者所在學(xué)校位于衡水湖畔，毗鄰保護(hù)區(qū)，本著保護(hù)“母親湖”，建設(shè)美麗衡水和美麗中國(guó)的社會(huì)責(zé)任感，本文立足于法治層面，對(duì)衡水湖濕地保護(hù)進(jìn)行探討。

一、科學(xué)立法——建立健全法律體系，劃清生態(tài)保護(hù)的紅線(xiàn)

“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是我國(guó)依法治國(guó)新階段的四大目標(biāo)，其中科學(xué)立法是基礎(chǔ)。只有科學(xué)立法，才能讓法律更具有針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性和有效性。然而當(dāng)前，現(xiàn)有的一些法律已經(jīng)跟不上各地具體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，一是因?yàn)楝F(xiàn)有法律過(guò)于“空洞”，不能對(duì)癥下藥;二是因?yàn)榕涮追ㄒ?guī)的制定滯后于法律實(shí)施的需要，具有無(wú)序性。正因?yàn)榇耍?015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，將過(guò)去49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市。衡水市獲得地方立法權(quán)后，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，加大立法力度，制定完備的地方性法規(guī)，為河北衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和管理提供堅(jiān)實(shí)的制度后盾。當(dāng)前，《衡水湖水質(zhì)保護(hù)條例》已經(jīng)獲得2018年9月20日河北省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議的批準(zhǔn)，將于2019年3月1日起施行?！逗馑|(zhì)保護(hù)條例》對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、內(nèi)源污染和周邊環(huán)境影響等進(jìn)行了多層次全方位的規(guī)范，形成了衡水湖水質(zhì)科學(xué)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制;對(duì)破壞衡水湖生態(tài)環(huán)境和造成水體污染等的各種違法行為的界定和處罰措施做了明確的規(guī)定，科學(xué)規(guī)范地劃定了生態(tài)保護(hù)的紅線(xiàn)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和管理，防止水體污染和生態(tài)破壞，維護(hù)保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，相關(guān)部門(mén)正根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合衡水市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，開(kāi)展《河北衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《保護(hù)和管理?xiàng)l例》”）的制定工作。筆者作為衡水湖畔生活學(xué)習(xí)的切身體驗(yàn)者，積極支持《保護(hù)和管理?xiàng)l例》的制定，并將自己的親身體會(huì)、所見(jiàn)所聞、課余調(diào)查以及所思所想，向課題組的專(zhuān)家們匯報(bào)交流，得到了課題組專(zhuān)家的高度評(píng)價(jià)和充分肯定，部分觀點(diǎn)和建議有力地支持了《保護(hù)和管理?xiàng)l例》中具體條款的形成?！侗Ｗo(hù)和管理?xiàng)l例》指出保護(hù)區(qū)應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理利用和可持續(xù)發(fā)展的原則。此外，保護(hù)區(qū)還要從嚴(yán)治理，加大污染治理力度，尤其是要將濕地保護(hù)轉(zhuǎn)向湖體治理以及生態(tài)修復(fù)，搬遷湖區(qū)及周邊企業(yè)和作坊，實(shí)施退耕還林、退耕還湖。為確保上述治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)?shù)乇仨毤訌?qiáng)立法，把上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條款納入正在制定的《保護(hù)和管理?xiàng)l例》中。

二、嚴(yán)格執(zhí)法——打造嚴(yán)格執(zhí)法隊(duì)伍，確保法律條例落地

貫徹執(zhí)行法律，充分發(fā)揮法律效益，形成“不愿違、不能違、不敢違”的法治環(huán)境，把《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)自然區(qū)保護(hù)條例》《衡水湖水質(zhì)保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)落在實(shí)處，需要依靠嚴(yán)格的執(zhí)法隊(duì)伍。自然保護(hù)區(qū)方面的執(zhí)法應(yīng)該體現(xiàn)出獨(dú)特性，不只要進(jìn)行懲罰或者查處，還要進(jìn)行宣傳和預(yù)防，要采取有效措施，積極防范不利于保護(hù)區(qū)的行為發(fā)生。第一，在衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)封湖期，湖區(qū)綜合執(zhí)法隊(duì)?wèi)?yīng)開(kāi)展違規(guī)垂釣集中整治行動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)法檢查，落實(shí)多項(xiàng)管控措施，尤其是要大力宣傳違規(guī)垂釣對(duì)衡水湖水系生物鏈平衡所帶來(lái)的影響和危害。此外，還要注意加強(qiáng)常態(tài)化管理，防止違規(guī)垂釣行為反彈。第二，在青頭潛鴨繁育期，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)做得很好。在青頭潛鴨繁育期，衡水湖管委會(huì)加大保護(hù)力度，在青頭潛鴨棲息繁殖地的小湖區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，由原來(lái)的分區(qū)管理改為自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)一管理;增設(shè)了綜合執(zhí)法站，配備了專(zhuān)門(mén)的巡護(hù)隊(duì)伍，加大了宣傳力度，對(duì)衡水湖有關(guān)路段進(jìn)行“禁行”，綜合執(zhí)法部門(mén)對(duì)違停車(chē)輛按照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰。第三，推行“湖長(zhǎng)制”。當(dāng)?shù)貞?yīng)在河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，針對(duì)湖泊特點(diǎn)，提出加強(qiáng)管理保護(hù)的具體要求;落實(shí)屬地管理責(zé)任，實(shí)行網(wǎng)格化管理，確保湖泊管理范圍內(nèi)每一塊區(qū)域都有明確的責(zé)任主體，“湖長(zhǎng)”要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湖泊與入湖河流的管理保護(hù)工作，確定湖泊管理保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，協(xié)調(diào)解決湖泊管理保護(hù)中的重大問(wèn)題，依法組織整治圍墾湖泊、侵占水域、超標(biāo)排污、違法養(yǎng)殖和非法采砂等突出問(wèn)題，檢查督導(dǎo)入湖河流河長(zhǎng)和有關(guān)部門(mén)履職情況。

三、公正司法——堅(jiān)持司法為民，彰顯法治公平正義

公正司法是重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題。為加強(qiáng)對(duì)衡水湖水系生態(tài)資源的保護(hù)，衡水市冀州區(qū)檢察院充分發(fā)揮檢察職能，采取有力措施，為衡水湖水系生態(tài)資源保駕護(hù)航。相關(guān)部門(mén)應(yīng)立足“雙贏、多贏、共贏”的監(jiān)督理念，充分發(fā)揮刑事附帶民事訴訟制度的功能，協(xié)調(diào)新舊制度之間的關(guān)系，并根據(jù)環(huán)境行政主管部門(mén)、人民檢察院、社會(huì)組織等在維護(hù)環(huán)境公共利益方面的職責(zé)，確立相關(guān)環(huán)境行政主管部門(mén)、人民檢察院、社會(huì)組織等在環(huán)境公益訴訟制度中的主體地位，妥善處理環(huán)境公益訴訟制度與已有制度外部的功能重疊問(wèn)題，從而形成合力，“攥成拳頭”，依法嚴(yán)厲打擊破壞水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的刑事違法犯罪，重點(diǎn)打擊向河道、湖泊和其他水資源地非法排放，傾倒廢水廢液、生活垃圾、有毒有害物質(zhì)，破壞水利設(shè)施、河湖岸線(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的違法犯罪行為。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極開(kāi)展“衡水湖水系”領(lǐng)域的公益訴訟工作，有效履行法律監(jiān)督職能，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，把“衡水湖水系”公益訴訟工作作為“一把手工程”部署、推進(jìn);還應(yīng)充分發(fā)揮信息共享平臺(tái)作用，發(fā)揮集體智慧與平臺(tái)互相借力，共同發(fā)力，形成合力，共同推進(jìn)衡水湖水系生態(tài)保護(hù)機(jī)制。此外，相關(guān)部門(mén)應(yīng)成立衡水湖水系環(huán)境保護(hù)綜合治理檢察辦公室，創(chuàng)新監(jiān)督方式載體，提升監(jiān)督質(zhì)效，為衡水人民的“母親湖”——衡水湖鑄牢法律保護(hù)長(zhǎng)城。

四、全民守法——加強(qiáng)普法用法，引導(dǎo)人們形成遵法守法共識(shí)

為保護(hù)衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境，積極倡導(dǎo)“人與自然是生命共同體，人類(lèi)必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”，所以衡水市應(yīng)加大普法力度，提高公眾參與度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管，筑牢法治保障的底線(xiàn)。首先，加大力度宣傳典型案例，加大“大案、要案”查辦力度，曝光環(huán)境危害大、社會(huì)影響惡劣的違法案件的典型案例，以事說(shuō)法、以理講法、以案宣法。其次，重點(diǎn)行業(yè)積極普法，圍繞區(qū)域重點(diǎn)行業(yè)污染治理編制普法治宣傳手冊(cè)、組織法律培訓(xùn)，把日常檢查與法律宣傳融為一體，切實(shí)提高人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，規(guī)范企業(yè)環(huán)保管理。最后，讓公眾參與環(huán)保工作，配合執(zhí)法，從而在法治基礎(chǔ)上，將公民融入到環(huán)保工作中，當(dāng)然，也需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中切實(shí)堅(jiān)持執(zhí)法為民，讓廣大人民群眾獲得更多的參與感，從而使其積極支持、配合執(zhí)法行動(dòng)，并予以有效監(jiān)督。此外，在環(huán)保工作中，還要做到開(kāi)展環(huán)境普法活動(dòng)和積極探索環(huán)保監(jiān)督員制度兩手抓，并初步運(yùn)行“環(huán)保監(jiān)督員管理系統(tǒng)”機(jī)制，讓公眾感受到法律的實(shí)踐作用。

2016年1月，衡水湖景區(qū)被國(guó)家旅游局和環(huán)保部評(píng)為國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)，其生物的多樣性受到了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注，衡水湖優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，服務(wù)當(dāng)代、惠及后代。衡水湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作離不開(kāi)法治的保障。

（作者單位：河北衡水第一中學(xué)）