于午丁 尹奎杰 李若曦
[摘 要] 清潔能源合作是東北亞氣候變化治理的重要組成部分,但在東北亞氣候變化治理中清潔能源合作存在障礙。推動東北亞氣候變化治理的法律路徑包括:通過多邊協議框架架構相關法律原則和規則;合作初期應以政府主導為主;各國通過完善相關國內法和行業規則明晰整體規劃;允許特定范圍內的技術強制許可,等等。
[關鍵詞] 東北亞區域;氣候變化治理;法律路徑
[中圖分類號] D9969 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-2007(2019)01 -0104 -07
[收稿日期] 2018-01-06
[基金項目] 國家社科基金一般項目《法治建設指標體系的權利指數研究》,項目編號:14BFX030。
[作者簡介] 1.于午丁,男,東北師范大學政法學院博士研究生,吉林省經濟管理干部學院政策法規處處長,研究方向為法理學、法政治學;2.尹奎杰,男,東北師范大學政法學院教授,博士生導師,研究方向為法理學、法政治學;(長春 130012)3.李若曦,女,博士,深圳市前海創新研究院副研究員,研究方向為國際經濟法。(深圳 518000)
2017年6月1日,美國總統特朗普在白宮宣布美國將退出應對全球氣候變化的《巴黎協定》,使氣候變化問題再次成為全球矚目的焦點。2017年10月18日,習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上做的題為《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告中指出,中國在引導應對氣候變化國際合作,成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者和引導者的基礎上,應加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系。可見,應對氣候變化、發展清潔能源是國際社會面臨的“人類共同關切事項”“人類共同關注事項” (the common concern of humankind)是由《聯合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》創設的概念,是指在應對氣候變化以及生物多樣性問題上人類負有共同關注的義務。人類共同關注事項以人類共同利益為基礎,以尊重各國主權為前提,以共同但有區別責任為核心。。事實上,自上世紀后半葉開始,聯合國框架下的全球氣候變化治理一直在積極探索人類共同的應對之策。與此相應,區域氣候變化治理穩步推進的步伐也未曾停歇。東北亞作為世界上最具發展活力且面臨嚴峻氣候變化問題的地區,已將氣候變化治理作為該區域治理最重要的組成部分。
目前,東北亞區域內位居世界三大經濟體的中國、日本,溫室氣體排放總量在全球范圍內分別排在第二位和第三位;而作為發達國家的韓國,其溫室氣體排放量也在逐年增加。針對東北亞國家能源結構中煤炭、石油占主要比重,燃燒產生的溫室氣體排放量極大的現狀,調整國家能源結構、大力發展清潔能源以及應用新技術來提高能源效率被國際社會認為是解決氣候變化問題的有效途徑。因此,深入了解清潔能源的屬性及東北亞氣候變化治理所面臨的困境,積極尋找有效的合作模式和治理之道,提出解決的法律路徑,對于東北亞氣候變化治理、東北亞區域治理及全球氣候變化治理都有著極為重要的意義。
一、清潔能源合作是東北亞氣候變化治理的重要組成部分 氣候變化問題第一次成為整個國際社會關注的焦點,始于1979年在瑞士日內瓦召開的第一次世界氣候大會,其中,大氣中的二氧化碳濃度增加會導致氣候變暖成為了人類意識到的首個全球氣候問題。隨后,1988年聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)成立;1992年《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱UNFCCC)問世;1997年《京都議定書》增強了UNFCCC的約束力;2016年《巴黎協定》持續發力,經過國際社會三十年的共同努力,應對全球氣候變化治理機制不斷完善。其中針對環境問題所采取的推進清潔能源、防災減災、生態保護、氣候適應型農業、低碳智慧型城市建設等措施均為治理機制中的重要組成部分。
推動清潔能源的發展僅憑一國之力是無法完成的,其核心仍在于國家間的合作。國際清潔能源的合作領域集中在技術合作與轉讓、資金支持兩個主要方面。此外,國家間有關清潔能源領域的資金支持是建立在承認發達國家和發展中國家差異的國際法體系內以及成熟而有序的國際資本運作模式基礎上的。所以,清潔能源領域國際合作的基礎在于有規范合作的國際法框架、可操作的合作模式、穩定的合作環境。
(一)UNFCCC為東北亞清潔能源合作提供國際法基礎
東北亞區域內的中國、日本、韓國、俄羅斯均為《聯合國氣候變化框架公約》的締約國。1997年UNFCCC締約國間簽署了《京都議定書》。在確定減排的總體目標后,提供了三種靈活實現減排目標的機制,其中清潔發展機制(Clean Development Mechanism,以下簡稱CDM)即為鼓勵發達國家與發展中國家之間發展清潔能源的具體制度,該機制規定,由發達國家向發展中國家提供資金轉讓和技術支持,用于提高發展中國家的能源利用效率以及發展開發清潔能源,從而量化充抵發達國家所承擔的減排義務量。
2016年11月4日,《巴黎協定》(PARIS AGREEMENT)正式生效,《巴黎協定》成為在UNFCCC框架下取代《京都議定書》的第二份具有法律約束力的氣候變化協定。雖然,《京都議定書》下的三種靈活機制具有效力,但《巴黎協定》標志著全球氣候變化法律治理從嚴格區分“發達國家”與“發展中國家”的減排標準過渡到相對靈活的“自主貢獻”的減排原則。即不通過公約強行區分發達國家與發展中國家的減排差異,而是簽署國依據“各自能力”自主承諾減排目標。但需要強調的是,《巴黎協定》仍然建立在UNFCCC規定的“共同但有區別責任原則”的基礎上,發達國家和發展中國家的劃分依舊體現在資金和技術援助方面。共同但有區別的責任要求在解決氣候變化問題上,發達國家負有向發展中國家轉讓技術和提供資金援助的義務,以支付發展中國家在改善“人類共同關切事項”上所負擔的增支成本(Incremental Costs)。在東北亞區域內,中、日、韓三國對《巴黎協定》均持積極的態度,俄羅斯則持觀望態度。但是,這四個國家都是UNFCCC的締約國,都應履行公約框架下的國際法義務。所以,UNFCCC框架下的協議是東北亞清潔能源區域合作所要遵循的國際法基礎。
(二)在東北亞區域局勢緊張的背景下,清潔能源合作并不直接影響國家安全,使其具有合作空間
清潔能源合作與傳統化石商品能源(例如石油和煤炭、天然氣天然氣作為清潔能源,針對其進行的國家間合作屬于能源商品貿易合作,須在此處加以區分。本文所討論的清潔能源合作,可以分為能源商品貿易合作和能源開發資金、技術合作兩方面。天然氣能源既屬于傳統化石商品能源,又屬于清潔能源。清潔能源的定義是按照能源消耗后是否對環境造成污染的標準劃分的,與其相對的概念為“污染型能源”。世界能源委員會推薦的能源類型分為固體燃料、液體燃料、氣體燃料、水能、電能、太陽能、生物質能、風能、核能、海洋能和地熱能。其中,前三個類型統稱化石燃料或化石能源,其他為非化石能源。一般情況下,化石能源是可以作為國際貿易商品進入能源市場的。等)合作有所區別,傳統商品能源的國際合作具有“影響國家安全”屬性,而清潔能源領域內的合作,尤其是新型清潔能源開發的資金和技術合作受國家安全顧慮因素影響較少,具有相對穩定的合作空間。以往在涉及到石油、煤炭、天然氣等直接關系到各國經濟發展命脈的石化商品能源合作時,相關國總是伴隨著高度敏感的國家安全因素,這也就決定著傳統能源的國際合作建立在全球政治版圖劃分的基礎上。因此,有關傳統能源戰略性部署是國家間政治博弈、權力制約的重要手段,是國家能源安全乃至國家安全的重要考量。當今世界,只有歐盟能夠達成非常緊密,甚至是一體化的能源合作體制。
清潔能源中除天然氣屬于傳統化石能源外,其他新型清潔能源在各國能源消費結構中并未達到能夠影響國家安全的層次。2016年,中國除天然氣外的清潔能源此處所統計能源類型包括:核能、水能、可再生能源。消費總量占國家能源消費總量的比例約為146%,日本約為92%,韓國約為145%,俄羅斯約為129%。數據計算依據2017版《BP世界能源統計年鑒》報告中分燃料消費量統計表而得出。另外,東北亞區域內的各國政府都將發展清潔能源作為國家戰略發展目標,增加對清潔能源開發的投入,積極參與國際、區域合作等。例如,俄羅斯已經確定了國家目標,即到2020年溫室氣體排放量不超過1990年的70%,提高在經濟等方面的能源效率,發展可再生能源和非化石能源,發展實現有關稅收和財務政策,以便減少溫室氣體排放。日本政府也加大了對清潔能源技術開發的資金投入。韓國將投資366億美元用于可再生能源領域,并改善法制環境,運用政策扶持清潔能源的發展。
(三)東北亞區域各國在清潔能源市場供需空間和技術研發方面互補性強
在清潔能源市場供需方面,東北亞區域內中日韓三國都是清潔能源巨大的需求市場,俄羅斯則為已探明儲量中全球排名第二的天然氣儲量國,這也就意味著在市場供需方面,東北亞區域存在著巨大的合作空間。
表1 2015年、2016年東北亞地區國家清潔能源消費量與產量此表格數據來自2017版《BP世界能源統計年鑒》報告,https://www.bp.com/content/dam/bp-country/zh_cn/Publications/StatsReview2017/2017%E7%89%88%E3%80%8ABP%E4%B8%96%E7%95%8C%E8%83%BD%E6%BA%90%E7%BB%9F%E8%AE%A1%E5%B9%B4%E9%89%B4%E3%80%8B%E6%8A%A5%E5%91%8A%20%E4%B8%AD%E6%96%87%E7%89%88.pdf.天然氣的計算單位為十萬億立方米;核能、水電、可再生能源的計算單位為百萬噸油當量。以可再生資源發電總量為基準,包括風能、地熱、太陽能、生物質能和垃圾發電。跨國電力供應不被計算在內。按投入能源熱當量進行轉換,且假設現代熱電站的能量轉換率為38%,2016年,中國已經超越美國,成為世界最大的可再生能源消費國,消費量增長33.4%,在全球可再生能源的消費量份額由2%提升至20.5%。
根據以上數據,我們可以得出這樣的結論:國家間針對能源本身的直接貿易只涉及到化石商品能源,清潔能源領域即為天然氣。而針對水電、核能以及可再生能源等清潔能源,國家間的直接貿易僅為少量的轉化電能的合作,更多的合作建立在此種能源開發利用技術之上。在天然氣能源合作領域,中國自身的天然氣產量無法完全支持全國的消費量,必須進口天然氣;而日本和韓國由于本身的地理條件,自身幾乎沒有天然氣的出產,完全要依靠進口,此三方構成了龐大的天然氣需方市場。相比之下,俄羅斯豐富的天然氣資源在滿足本國穩定消費的同時,又大量出口,是其國際貿易的重要組成部分。
東北亞地區各國能源結構和清潔能源的利用和發展趨勢,決定了地區目標具有一致性,并且在能源技術的掌握上具有互補性。總的來說,日本和韓國在清潔能源技術占有和研發能力領先于其他亞洲國家;中國和俄羅斯作為亞洲乃至世界最為重要的經濟體,清潔能源的市場規模相當龐大。所以,東北亞區域清潔能源合作具備市場基礎。
二、東北亞區域氣候變化治理中清潔能源合作存在的障礙 (一)區域合作方式尚未建立強有力的約束機制
東北亞區域氣候治理雖然經歷了二十多年的發展,但整體水平仍不高,主要表現為基本治理框架尚未確立、制度化水平低、操作實施性不強。東北亞各國沒有具有強制法律約束力的多邊清潔能源合作條約,特別是宣言性的方針以及在非核心的環境治理等方面的機制。
由上表可知,東北亞區域內有關氣候變化的合作在主體上呈碎片化的特點,多數都為雙邊合作,沒有統一、完整的合作機制。此外,在合作方式上體現為“聲明”“規劃”“計劃”的合作占大多數,缺少具體的執行機制安排以及具有國際法約束力的條文。
此外,東北亞區域各國利用CDM進行的清潔能源減排項目也存在較大的局限性。截止到2015年9月15日,在中國與日本的CDM合作中,有關新能源和節能技術的項目有142個,其中90%以上是水電項目,還涉及少數的風力發電、生物質能發電、垃圾填埋氣發電等其他項目。數據收集于中國清潔發展機制網,http://cdm.ccchina.gov.cn/list.aspx?clmId=17.顯而易見,東北亞的環境合作仍處于初步合作階段或淺層合作階段,尚未形成系統的決策和實施機制,且各國參與合作的程度也不同。合作的內容主要是召開區域性會議,形成一些共識,在某些合作機制下還進行了一些分散的合作項目。
(二)國家層面治理主體的關系不穩定
中國、日本、韓國和俄羅斯在國際環境保護方面呈現出一種“同而不和”的狀態。所謂“同”是指在區域內大力發展清潔能源,改善區域生態和氣候的環境發展利益和目標相同。這也是環境保護宗旨滲透到能源領域的基礎。而“不和”主要體現在政治關系方面。雖然,清潔能源不像石油和煤炭等傳統能源那樣具有“高政治”特征,但仍然是各國在區域內爭奪環境政治主導權的重要方面。例如,就日本而言,在東北亞地區開展積極的環境政治外交,有利于增加在環保市場上的競爭力,維護本國的生態安全,同時也能夠改變日本的國際形象,爭取更多政治話語權。但這種具有政治色彩的意圖很容易觸動在二戰后遺留問題最多的東北亞地區國家和人民的抵觸神經。此外,韓國在“薩德”問題上的態度,也直接影響到中國市場。
東北亞地區敏感的地緣政治環境,也為深化彼此間的合作埋下了巨大的、不定時的隱患。臺灣問題、領土爭端以及海洋權益糾紛,甚至是朝鮮半島問題都錯綜復雜地交織在東北亞區域內。這也是現階段東北亞清潔能源合作仍停留在初級階段的原因之一。缺乏區域法律制度層面上的合作及約束機制;欠缺穩定而有力的資金支持;不能有效地、大范圍地展開清潔能源的技術合作研發的轉讓,這些具體的合作缺位都可窺見東北亞區域內復雜的政治關系所帶來的消極影響。
(三)區域合作動力受經濟利益影響
現有的世界貿易規則不足以推動國家間清潔能源的技術轉讓。目前,在世界貿易組織(World Trade Organization,以下簡稱WTO)的框架下,清潔能源區域合作始終繞不開的阻礙便是環境保護與貿易的沖突,具體表現為技術持有方在清潔能源技術合作中,以經濟收益和維護自身競爭主導地位為優先考量事項,將技術支援發展中國家改善環境、發展可持續經濟的義務和目標置于次要地位。這也直接影響到《京都議定書》確定的清潔發展機制發揮其應有的作用,表現在清潔能源的技術轉讓比重遠低于單純的資金轉讓和支持。其深層的貿易規則原因在于:首先,目前的清潔能源技術一般由企業掌握,是私人財產,為了追求市場技術優勢和利益最大化,企業不會向外轉讓自身的優勢技術。其次,在國家層面上,獨占清潔能源開發技術是發達國家在區域內乃至全球范圍內保持技術優勢和政治話語權的重要保證。因此,發達國家政府會以不輕易觸動私人財產為由,在履行UNFCCC框架下的技術轉讓義務時,避開先進的清潔能源技術,進而利用這一機制獲取更多發展中國家的能源市場份額。這也就不難解釋在世界范圍內審批的CDM項目中存在著技術含量低的項目大行其道的現象,[1](19~23)這種實際情況使得UNFCCC設置CDM制度的初衷未能得到貫徹。
針對這一現狀,目前的國際法體系無法運用強制許可制度來解決此問題。作為TRIPS協議的補充,《多哈宣言》將醫藥和公眾健康技術納入了強制許可的范圍,但是,TRIPS并沒有明確規定清潔能源專利技術,甚至是低碳技術的強制許可事宜。發達國家與發展中國家對能否對低碳專利技術實施強制許可仍存在巨大分歧。發達國家認為,低碳技術相關產業與醫藥產業不同,并不直接涉及到公共利益,所以不能適用強制許可。另外,發達國家認為,清潔能源專利技術是私人財產,政府無權強制其將私人財產轉讓給發展中國家。但是,國家在專利權的推廣上,可以限制專利權人許可與否的決定權,也就是在強制許可的前提下,國家推廣屬于對專利權的限制。[2](474)
三、推動東北亞清潔能源區域合作的法律路徑 深化東北亞地區清潔能源合作是循序漸進的過程。根據《巴黎協定》的相關規定和制度部署,區域內各國在可預見的時期內,可以有效進行的法律障礙移除主要包括區域合作目標和原則的確立;合作初期堅持政府大力扶持清潔能源產業的路徑;逐步完善各國國內能源法律體系以及就嚴重涉及公共利益的清潔能源技術允許強制許可等四種具體操作的路徑。
(一)力圖通過多邊協議架構相關區域法律原則和規則
解決東北亞地區嚴重的區域性環境問題是加強清潔能源合作的動力,改善區域環境和減緩全球氣候變化則是區域合作的最終目標。另外,維護地區的能源安全、促進經濟新增長點和增加就業機會都應被視為東北亞清潔能源區域合作的共同目標。
目前的東北亞區域協定的分散性體現在中日韓、中韓、中俄等雙邊或多邊協定上,這些協議絕大多數為原則性協議。從各個協議規定的目標和原則可見,東北亞區域各國之間的清潔能源合作發展目標趨近一致。但是,東北亞地區不同于歐盟、北美和東盟等地區,沒有一個有力的區域合作框架平臺來進行全方位的多邊協議談判。即便如此,也可以在現有合作的基礎上逐步使部分國家間的多邊協議碎片化,并將UNFCCC以及《巴黎協定》中規定的資金支持、技術合作開發、信息交換機制等具體規則納入其中。例如,日本作為發達國家對于發展中國家的資金支持和技術合作義務,可以根據協商固定在東北亞區域發展中國家支持比例上。東北亞地區擁有兩大能源消費大國、一個溫室氣體排放不斷增加的發達經濟體和一個能源供應國。如此復雜的國際能源格局在一個區域內并存,意味著這一地區緊密而有效的合作,將會為全球環境氣候的改善做出重大貢獻。同時,也是從根本上改善地區環境的必經之路。東北亞各國應當繼續通過高層領導和社會各界的合作和交流,達成共識,并寄期望于構建區域合作法律框架條約來對合作目標加以確認。
(二)合作初期應以政府政策為主導
東北亞清潔能源區域合作要求在短時間內形成相對統一的國際法規則是不切實際的,而應首先由政府間政策互動來逐步推進區域內相關規則的趨同。目前我國在能源規則方面仍然體現出較強的政策導向性。有學者認為,這是能源法律的結構性制度錯位,是從傳統能源到清潔能源發展的規劃、財政激勵和約束,以及節能減排的指標問責;而節能市場的開拓與服務都是在政府的包辦下進行的,市場只能在政府管理和監管的邊際發展,這必然導致能源法律的缺失或形同虛設。[3](5)有效的制度設計會在清潔能源發展的不同階段給予不同的管理和推進方式。在清潔能源產業開發合作初期,東北亞各國應由政府支持開發和推廣,實施必要的國內補貼和稅收優惠,同時加大資金投入和交流,帶動社會資本進入清潔能源市場。
清潔能源領域的資金注入和技術開發啟動依靠的是各國政府前期的巨大投入和支持,而將社會資本融入清潔能源領域才是其高速可持續發展的最優路徑。所以,政府前期的政策引導和平臺建設至關重要。
(三)各國通過完善相關國內法和行業規則逐漸明晰區域整體規則
美國學者斯蒂格利茨認為,設計良好的法律制度可以產生有效率的、生活水平不斷提高的社會,在這種法律環境中,人們可以預見到將會出現的情況和應當擔負的責任,但良好的規則設計是建立在豐富的社會實踐基礎上的。[4](14)
目前,我國和俄羅斯關于清潔能源發展的國內法律法規的制定尚處于啟動階段。我國于2016年新修訂了《中華人民共和國節約能源法》,這一統領性法律的修訂完成,意味著我國涉及清潔能源發展的其他具體法律法規可以開始啟動。例如,在碳排放交易市場管理方面,扶持太陽能、風能等可再生能源開發和使用,建立碳稅收、貿易供應鏈低碳化綠色采購標準和碳足跡信息公開等方面的制度。同時,東北亞區域內發展中國家未來面臨著諸多法律規則的空白需要填補,并在不斷的合作實踐中形成趨同的規則體系。此外,東北亞區域各國應當建立和完善國內能源法,將資源與環境保護作為發展清潔能源的最終目標;以提高能源利用率、開發清潔的可替代能源、積極參與國際合作引進或輸出清潔能源技術為途徑;就清潔能源的市場準入、發展清潔能源的財政措施的合法性、能源市場競爭的程序性監管以及針對清潔能源的稅收優惠安排等具體方面做出法律規定。
(四)力圖允許特定范圍內的技術強制許可
清潔能源的專利技術一般是一種專利人的私人財產。這就造成了即使是為了維護人類的共同利益——應對氣候變化,發達國家在履行技術轉讓的國際法義務時,也必須在國際知識產權法律框架下推進。高額的技術使用費,使得發展中國家獲得清潔能源技術的成本大幅度提高。實際上,基于共同但有區別的責任產生的發達國家向發展中國家進行技術轉讓的實施變得十分有限。同時,發達國家相關的行業組織又認為,對清潔能源技術進行強制許可將會威脅到知識產權制度,打擊能源技術企業和機構投資清潔技術的信心,不利于清潔能源技術的研究和發展。[5](3~4)因此,可以說知識產權制度已經成為發展中國家獲取專利技術的障礙。
發展清潔能源是為了改善環境污染和氣候變化,是轉變以化石能源為主導的世界能源結構的根本途徑。人類所生活的地球氣候和環境的改善也是需要依靠清潔能源才能徹底解決的。從這層意義上說,發展清潔能源是一項沒有異議的“人類共同關切的事項”,涉及到了TRIPS協議中所要求涉及的公共利益。但是TRIPS協定將清潔能源技術的轉讓排除在強制許可的范圍之外,原因在于藥品專利的限制對人類健康的威脅更為直接。雖然強制許可制度有其局限性,不能解決清潔能源發展的所有問題,尤其是技術瓶頸問題,但是解決環境污染和全球氣候變化問題,必須通過國際合作的途徑來完成。縱觀與環境保護相關法律的產生和進步歷程可見,人類都是在直接遭受嚴重的環境公害事件后行動起來的。環境法律應當具有預防功能,未雨綢繆,不能為了短期的經濟利益犧牲寶貴的、有限的治理全球氣候和環境的機會。
因此,在清潔能源合作領域,在面臨重大能源危機和產生能源災害或重要節約能源技術出現時,應當允許強制許可的使用,在區域性相關的多邊或雙邊條約中加以規定。另外,在合作研發清潔能源技術方面,東北亞各國可以設立專項基金以鼓勵和支持區域內各國進行技術合作研發。綜合利用日本的電能、太陽能、碳捕獲和碳封存技術,中國的水利發電和太陽能發電技術,韓國的風力發展和生物質能技術的優勢,解決嚴重而復雜的東北亞環境污染問題。
四、結語
東北亞清潔能源區域合作是區域內應對氣候變化的必要路徑,符合區域環境治理的迫切需要。目前在區域內已有多個雙邊和多邊氣候合作協議,應當依據《巴黎協定》規定的原則和路徑,在各方政府積極合作和交流的基礎上,繼續加強政府間對話和溝通的方式,鼓勵和引導區域內市場主體積極參與到清潔能源的投資中。同時,各國應加強和完善國內法律法規,逐步形成較為趨同的區域法律治理模式和規則,由下至上地推動東北亞清潔能源區域整體協議的合作進程。
參考文獻:
[1]鄭爽:《國際CDM現狀分析》,《中國能源》,2005年第6期。
[2]吳漢東:《知識產權基本問題研究》,北京:中國人民大學出版社,2005年。
[3]肖國興:《〈能源法〉制度設計的困惑與出路》,《法學》,2012年第8期。
[4][美]約瑟夫·斯蒂格利茨:《經濟學》(上冊),張軍等譯,北京:中國人民大學出版社,2003年。
[5]Lawrence A. Kogan. Climate Change: Technology Transfer or Compulsory Licenses.Washington DC: The American National Standards Institute(ANSI) Monthly Caucus Luncheon, January 15, 2010.
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