土地儲備環(huán)節(jié)污染場地治理與修復責任
——以常州“毒地”事件為例

張 輝，張 雨

(安徽大學 法學院， 安徽 合肥 230601)

隨著經濟的轉型，國家對環(huán)境問題愈加重視。大氣、水、土壤等是重要的環(huán)境要素，我國早已出臺《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，《土壤污染防治法》也歷經3次審議，并于2018年8月31日通過[注]2017年6月22日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》(以下簡稱《土壤污染防治法(草案)》)進行第一次審議； 2017年12月22日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對《土壤污染防治法(草案)》進行第二次審議，《土壤污染防治法(草案)》(二次審議稿)在一次審議稿的基礎上，結合實地調研成果以及各部門意見，對部分條款進行調整，同時考慮到實踐中一些地方政府為提高土地利用效率，盤活土地資產，對一些關、停、并、轉、遷企業(yè)的生產經營土地進行收儲，在草案中增加了關于政府收儲土地的土壤污染防治責任問題的規(guī)定；2018年8月27日，草案三審稿提請十三屆全國人大常委會第五次會議審議；同年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過《土壤污染防治法》，并決定于2019年1月1日起正式施行。。相較于水污染和大氣污染，政府及學界對土壤污染的關注及研究比較少。隨著近幾年來頻繁發(fā)生的土壤污染事件，這一現狀正在發(fā)生改變。

一、問題的提出

2014年4月，環(huán)保部和國土資源部聯合發(fā)布《全國土壤污染調查公告》，公告表明我國土壤污染狀況并不樂觀，部分地區(qū)土壤污染尤為嚴重。土壤安全關乎民生根本，因此不僅要治理與修復已經被污染的場地，還要控制和預防潛在污染場地，以免造成環(huán)境污染問題[注]根據歐美發(fā)達國家土壤污染治理經驗，污染預防、風險管控、治理修復的投入比例大致為1∶10∶100，優(yōu)先保護好優(yōu)質的土壤是避免后期治理與修復大量投入的關鍵。綜觀世界各國土壤污染防治歷程，因土壤污染治理與修復難度大，最終均采用了以風險管控為核心思想的防治策略，并滲透到立法、標準制訂、技術措施選取等環(huán)節(jié)中，在企業(yè)生產期間強化污染場地管理責任，督促企業(yè)做好生產過程中的環(huán)保工作。。場地污染可分為潛在污染場地和污染場地。潛在污染場地主要是指因從事生產、運輸、儲存、經營有毒有害或其他危險物質等活動造成污染，其危害在生態(tài)環(huán)境或人體健康可接受風險水平之內的場地；污染場地是在確認潛在污染場地的基礎上，明確其危害超出生態(tài)環(huán)境或人體健康可承受風險水平的場地[注]詳見《污染場地術語》2.2.1和2.2.2。。而“毒地”可以說是污染場地的一種表現形式[注]所謂“毒地”，是指從事生產、貯存、堆放過有毒有害物質，后因其搬遷、拆除或突發(fā)事故等原因，造成土壤、地下水污染，并產生人體健康、生態(tài)風險或危害的地塊，如工業(yè)污染場地和垃圾填埋場地等[1]。。

隨著我國城市化和產業(yè)轉移進程的加快，場地污染事件已經屢見不鮮。但是2016年4月17日央視的一則新聞報道，使得“場地污染”“毒地”及其修復與治理問題再次成為人們關注的焦點。常州外國語學校對面原來是3家化工廠(常隆、常宇、華達)(以下簡稱常隆地塊)，受國家實施“退二進三”和產業(yè)轉移政策的影響，3家化工廠已于2011年6月前徹底搬離，但劇毒物質已經深入土壤，不僅直接導致嚴重的環(huán)境污染，而且間接影響附近學生的身體健康。矛頭直指學校對面的常隆地塊，該地塊的治理與修復問題也成為社會討論的重點。

2016年4月29日，自然之友和綠發(fā)會針對常州“毒地”事件向常州市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，該案于2016年12月21日開庭審理。在審理過程中，本案雙方爭議的焦點是：涉案地塊已經被常州市新北國土儲備中心收回，污染者是否還需要承擔治理與修復責任。雖然常州市中院已于2017年1月25日作出一審判決[注]該案二審于2017年2月28日在江蘇省高院舉行聽證。，判決書對該問題做出了回應但并未進行詳細說明，難以服眾。本文將以常州“毒地”案為切入點，結合《土地儲備管理辦法》以及《土壤污染防治法》，分析土地儲備環(huán)節(jié)的污染場地治理與修復責任。

二、被忽視的爭議焦點：常州“毒地”案政府土地儲備行為的界定

常州“毒地”案開庭審理過程中，原告一直堅持認為常隆地塊即使被政府收回，也并不影響污染者即被告承擔責任，但3位被告[注]自然之友和綠發(fā)會將江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達化工集團有限公司列為共同被告。辯稱環(huán)境修復義務隨著土地使用權的收回已經轉移給政府，原告的訴求實際上已經達成，因此認為法院應當駁回原告的起訴[2]。

(一)土地儲備的性質

《土地儲備管理辦法》只簡單界定了土地儲備與土地儲備機構的內涵，未明確土地儲備的法律屬性及土地儲備機構在土地收儲過程中的土壤污染治理與修復責任[注]詳見《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)第(二)項和第(三)項。。依據《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，依法收購、行使優(yōu)先購買權及依法征收的土地等都是土地儲備的對象[注]詳見《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)第(八)項。。據此，筆者有理由認為土地儲備行為具有雙重法律屬性：土地儲備既涉及行政行為，又涉及民事行為。采取依法行使優(yōu)先購買權、依法征收等方式獲取土地的行為屬于行政行為，但對于依法收購獲取土地這一行為并不能簡單地將其劃分為民事行為或行政行為。依法收購包括依法有償收購和依法強制收購。土地儲備機構接受政府委托儲備、管理土地后，不僅是國有土地所有權人的代表，還是土地行政管理者。當政府為滿足自身利益需要與土地使用權人簽訂土地收購協議，雙方是法律地位平等的民事主體，其協議的履行應當遵循平等、自愿、公平原則；若政府因社會公共利益考量而強制收購他人依法擁有土地使用權的土地，此時雙方主體地位不平等，屬行政行為[3]。故筆者認為，土地儲備機構在污染場地收儲與開發(fā)過程中的治理與修復責任不能一概而論，應根據不同的法律關系確定相應的治理與修復責任：當土地儲備機構為民事法律關系的一方主體時，其應遵循民事法律關系的平等、自愿等原則，就污染場地的治理與修復問題與對方當事人自愿協商，并遵從約定自覺承擔相應的責任；當土地儲備機構采取土地征收等方式獲取土地時，其作為土地的管理者，在接收土地時有義務對征收的土地狀況進行詳細調查，若查明有污染問題，可以要求污染者治理與修復，保證凈地入庫，這也與2018新修訂的《土地儲備管理辦法》的規(guī)定[注]詳見《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)第(七)項。相適應。若因土地儲備機構的疏忽未及時發(fā)現污染問題，導致發(fā)現污染時污染者無法認定或消亡，此時土地儲備機構必須承擔污染場地治理與修復責任[4]。

(二)常州“毒地”案中的土地儲備行為

在常州“毒地”案中，法院以涉案地塊已交還土地儲備中心、政府正積極采取措施進行修復為由駁回原告的訴訟請求。法院如此判決可能是為了盡快完成修復工作，或是有其他考量。但就判決書而言，筆者認為，法院給出的理由，不論是從法理或情理角度來說，都缺乏說服力。在此筆者并不過多探討常州市新北國土儲備中心在該案中應承擔何種責任，僅就該案判決書中提及但并未詳細解釋的收儲協議問題進行分析。

法院判決書中僅提及常隆地塊于2009年經土地儲備中心協議收儲并完成實際交付，未明確常州市新北國土儲備中心獲得涉案地塊的方式，也未對雙方的收儲協議性質進行法律界定[2]。但是法院作為主要判決依據的《環(huán)境保護部關于加強土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號)第(八)項規(guī)定是關于土地使用權轉讓的。土地使用權轉讓屬土地二級市場交易行為，是指土地使用權人將其依法擁有使用權限的土地進行再轉移的行為[5]。依據相關法律規(guī)定可知，轉讓方和受讓方主體地位平等，故土地使用權轉讓合同為民事合同[注]《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條第1款：土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。。而根據前文論述，土地儲備行為具有雙重法律屬性。就本案而言，被告與常州市新北國土儲備中心的收儲協議有可能是平等主體間的民事法律關系，也有可能是一方為管理者、一方為被管理者的非平等主體間的行政法律關系。法院未就雙方間的法律關系進行深入分析，而直接給予定論，簡單地將土地收儲協議等同于土地使用權轉讓合同，筆者認為這一處理是有待商榷的，缺乏說服力[注]一審原告自然之友認為土地收儲與土地轉讓是兩個性質不同的法律關系，且其認為土地收儲屬于土地使用權終止的情形，依據《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條規(guī)定：土地使用權終止的，由原土地使用權人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔相關責任。自然之友將其作為上訴理由之一。參見《自然之友就常州“毒地”案提起上訴》，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MjM5OTY1MTc4MA%3D%3D&chksm=bcd06d2c8ba7e43adfe073926ca6e88322a239e571f2fa2907693a6114020dcfb1ea020e7199&idx=1&mid=2652700039&scene=21&sn=99fe5d9046c79b574f013fce43fa6dec，2018年2月5日。。

常州“毒地”案的法院判決書中提到，三被告認為常隆地塊既然已經被政府收回，環(huán)境修復責任也應遵照約定由案外人承擔[2]。筆者認為，若法院確有證據證明三被告與常州市新北國土儲備中心簽訂了土地儲備協議，且能依法認定該協議為民事合同，則雙方當然可以就毒地的治理與修復問題自愿平等協商。但是就法院判決書而言，法院并未針對此問題進行解釋說明。而且原告表示三被告在法院審判過程中提及的土地收儲協議，實際上也并未約定由土地收儲方承擔原污染土地的治理與修復責任。若雙方簽訂的收儲協議是行政合同，依據現行《土地儲備管理辦法》，土地儲備中心作為土地的接受者和監(jiān)管者，在接受土地時應調查土地污染狀況，保證凈地入庫。但在常州市新北國土儲備中心收回涉案地塊時實施的原《土地儲備管理辦法》[注]2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合下發(fā)的《土地儲備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號)并未規(guī)定“凈地入庫”要求。2018年1月3日，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會對原《土地儲備管理辦法》(國土資發(fā)〔2017〕277號)進行了修訂，聯合印發(fā)了新的《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)。新的《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)提出“凈地入庫”要求。詳見《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)第(七)項規(guī)定。并無凈地入庫規(guī)定。因此，即使國土儲備中心當時發(fā)現了污染，在綜合考慮各方面因素的情況下也可以接收該土地[注]如武漢郝山地塊：郝山地塊曾于2006年掛牌出讓，由武漢三江房地產公司以高價競得。但在后來的施工過程中，發(fā)現存在土壤污染問題，并出現工人中毒癥狀，后不得不停止施工，閑置近4年后又被武漢市儲備中心收回并賠償了開發(fā)商部分價款。。那么此種情況下，污染場地的治理與修復責任應由誰承擔？筆者認為，無論是2007年印發(fā)的《土地儲備管理辦法》，還是2018年修訂的《土地儲備管理辦法》，都將土地儲備機構定義為具有獨立法人資格的單位[注]詳見《土地儲備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號)第3條和《土地儲備管理辦法》(國土資規(guī)〔2017〕17號)第(三)項。，那么土地儲備機構依法可以獨立享有民事權利、承擔民事義務。據此，土地儲備機構應獨立承擔責任，履行義務，在其無法完全承擔污染場地的治理與修復責任時，政府才承擔補充責任。但遺憾的是，在常州“毒地”案中，法院似乎將土地儲備機構承擔責任等同于政府承擔責任，以常州市新北區(qū)政府已經承擔污染場地治理與修復責任為由駁回原告訴訟請求，并未提及常州市新北國土儲備中心的責任，也未對新北國土儲備中心與新北區(qū)人民政府的責任分配進行討論。

此外，依照《土壤污染防治法》第46、68條規(guī)定，土地使用權被地方人民政府收回的，地方人民政府在承擔治理與修復責任后，若能依法確定土壤污染責任人的，對于所支出的有關費用，由土壤污染責任人承擔[注]詳見《土壤污染防治法》第46條和第68條。。但是該法未明確規(guī)定相關條款的溯及力問題，因此常州“毒地”案是否適用該規(guī)定仍不能確定，對于污染場地的治理與修復責任是否適用溯及既往原則，將在后文進行分析。

三、土地儲備環(huán)節(jié)污染場地治理與修復責任主體

土壤污染具有廣泛性、持久性、潛伏性等特點[6]，在土地使用、流轉、儲備甚至修復等任何環(huán)節(jié)都有可能遭受污染，因此土壤污染治理與修復牽涉主體廣泛，構建一個完整的污染場地治理與修復責任主體框架并非一朝一夕就能完成。本文將主要圍繞土地儲備這一環(huán)節(jié)，討論土地儲備環(huán)節(jié)下的污染場地治理與修復責任問題。

筆者認為，土地儲備制度的運作過程具體可分為3個環(huán)節(jié)：土地儲備之前環(huán)節(jié)、土地收回后的儲存以備供應環(huán)節(jié)、土地供應環(huán)節(jié)。與此對應的污染場地治理與修復也可劃分成3個時間節(jié)點：土地儲備之前、土地儲備后出讓給新開發(fā)商之前、土地出讓給新開發(fā)商[4]。下文將主要圍繞這3個時間點分析其相對應的治理與修復責任主體，涉及到的責任主體主要有污染者、土地使用權人、土地儲備機構、房產開發(fā)商和當地政府。當然，除此之外還有可能會涉及其他特殊責任主體，本文將不展開討論。

(一)土地儲備之前

本文所說的土地儲備之前，主要是指土地尚未被收回、土地使用權人仍依法享有土地使用權限這一階段。筆者認為，此階段與污染場地治理與修復直接相關的責任主體主要有污染者和土地使用權人。

1.污染者

污染者是污染場地治理與修復的最終責任承擔主體[7]，其責任承擔貫穿于場地治理與修復的各個階段。污染者包括造成場地污染的個人和單位。對于污染者，必須要堅持“誰污染、誰治理”原則[注]“誰污染、誰治理”原則由“污染者負擔”原則演變而來?！拔廴菊哓摀痹瓌t最早由經濟合作與發(fā)展組織(OECD)環(huán)境委員會提出，1974年經合組織理事會又發(fā)布了《關于實施污染者負擔原則的建議》，將污染者負擔原則確立為其成員國應當遵守的一項基本原則。See OECD,Recommendation of the Council on the Implementation of the Polluter-Pays Principle,C(74) 223 ( final),1974.“誰污染、誰治理”原則在《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條第1款和《土壤污染防治法》第3條中都有所體現。。污染者無力或怠于承擔修復責任的，可以由政府委托有資質的第三方機構代為履行，但污染者要承擔治理與修復費用[注]《土壤污染防治法》第94條和《福建省土壤污染防治辦法》第39條的規(guī)定都直接體現了政府對第三方機構代為履行修復土壤污染持認可態(tài)度。也有學者對此持不同看法，認為土壤污染的現狀調查、評估、修復以及驗收工作不應該交付第三方機構實施[10]。。考慮到治理和修復污染場地所需資金量大，為避免污染者以短時間內難以籌集到足夠的資金為由逃避責任，筆者認為，可為污染者設定最低支付修復費用限額，規(guī)定其在一定時間內完成支付。若污染者怠于支付修復資金，在最遲期限屆滿后，可對其采取制裁手段，如有期限地限制人身自由，以對其進行威懾。同時，懲罰性賠償金具有懲罰侵權主體、遏制同類侵權行為的功能[8]，因此亦可考慮對污染者適當處以懲罰性賠償金。

筆者認為，污染者的治理與修復責任是貫穿于土地儲備制度各個環(huán)節(jié)的。在土地收儲之前，污染者是造成場地污染的直接責任人，其承擔治理與修復責任無可厚非。污染場地被土地儲備機構收回以后，其責任承擔需視具體情況而定：對于因歷史遺留問題造成的污染場地，進入土地儲備機構之后，若污染者可以認定，仍由污染者承擔責任[注]由《土壤污染防治法》的第46和68條規(guī)定可以看出，即使土地使用權被地方人民政府收回，仍需遵循污染擔責原則，具體表現在地方人民政府雖可以代為組織實施風險管控和修復活動，但因此支出的費用仍規(guī)定由土壤污染責任人承擔。；若污染者無法認定，則由土地儲備機構承擔主要責任，政府及其有關部門根據實際情況承擔責任[注]《土壤污染防治法》第45條第2款：地方人民政府及其有關部門可以根據實際情況組織實施土壤污染風險管控和修復。根據我國《民法總則》第57條規(guī)定：法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織?！睹穹倓t》第60條：法人以其全部財產獨立承擔民事責任。土地儲備機構具有獨立法人資格，所以其不僅依法享有民事權利，而且能夠獨立承擔民事責任。。具體到常州“毒地”案中，在證據清楚、土壤污染責任人可以依法認定的情形下，應首先要求污染者承擔責任，污染者無力承擔的部分可由政府或其他過錯方承擔補充責任或過錯責任。

2.土地使用權人

土地使用權人是指除污染者以外的，對土地有使用權限或者實際占有土地的單位和個人。土地使用權人在實際占有和使用土地過程中，有妥善管理和保護土地的義務[9]。若土地使用權人未盡到此義務，導致土壤污染，其應當承擔與之過錯相應的治理與修復責任[注]詳見《土壤污染防治法》第4條和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第9條。。為了避免延誤污染場地的治理與修復工作，也可以要求土地使用權人基于“受益者負擔”[注]有學者認為，相比于“污染者負擔”原則，“受益者負擔”原則是將環(huán)境權利分配給污染者，這樣任何一個從環(huán)境中受益的人都必須負擔污染控制的費用。而且“受益者負擔原則”更能體現社會公平。See AdisIsrangkura,The polluter-Pays principle：So Who Pays?TDRI Quarterly Review,Vol.11 No.3 September,12-15( 1996).原則承擔一定的修復責任。筆者認為，可以為土地使用權人設置最高責任限額，要求土地使用權人在該限額內承擔責任，超出部分由其他受益者或者政府承擔補充責任。對于土壤污染責任人已經認定的，土地使用權人因調查、修復等活動支出的費用，可以依法向其追償，符合條件的，也可以申請土壤污染防治基金[注]詳見《土壤污染防治法》第46條和第71條第2款。。另外，土地使用權人依法轉讓其土地使用權的，可以與受讓方平等協商雙方責任分配問題，沒有約定的由受讓方承擔[注]詳見《土壤污染防治行動計劃》第(二十一)項。。

具體到土地進入土地儲備機構之前這一環(huán)節(jié)，若場地發(fā)生污染且無法認定污染者，應當由土地使用權人承擔污染場地的治理與修復責任。在常州“毒地”案中，三被告既是直接污染者，又是涉案土地的原土地使用權人。依照法律規(guī)定，三被告有治理與修復常隆地塊的責任[注]詳見《中華人民共和國環(huán)境保護法》第5條和第6條第3款。。

(二)土地儲備階段

土地儲備不僅是政府合理配置土地資源的重要手段之一，也是保證受污染土地不流入市場的重要一環(huán)。此階段政府及土地儲備機構是治理與修復污染場地的主要責任主體。當然，污染者和土地使用權人在此階段也有可能要承擔治理與修復責任，對此前文已有分析，故不再贅述。

1.土地儲備機構

依據前文分析，在土地收儲過程中，土地收儲行為兼具民事法律關系和行政法律關系。采取有償方式收購儲備土地的，收購方與被收購方主體地位平等，土地儲備機構可以就土地收儲的時間、價格以及土壤污染治理與修復責任分配等與對方協商確定；若土地儲備機構通過依法征收、行使優(yōu)先購買權等強制方式獲取土地，則雙方之間是行政法律關系[11]。此時，土地儲備機構作為土地資源的管理者，有義務對入庫土地的污染狀況進行調查，以保證凈地使用。若因土地儲備機構的疏忽，未能及時發(fā)現場地污染狀況的，土地儲備機構必須承擔相應的責任。筆者認為，即使此時仍可以確定污染者而由其承擔主要的治理與修復責任，土地儲備機構也有義務協助污染者完成治理與修復工作。若無法確定污染者，則由土地儲備機構承擔治理與修復的主要責任，對其無法承擔的部分，再由當地政府根據實際情況承擔補充責任。當然，土地儲備機構也可以通過降低土地出讓金等優(yōu)惠方式，與房產開發(fā)商合理分配治理與修復責任或轉移責任。

2.政府

環(huán)境具有公共物品屬性，政府作為公共產品和公共服務的提供者，有義務為公眾提供良好的生存居住環(huán)境[12]。基于此，政府對治理與修復污染場地也負有一定責任。同時，為避免企業(yè)肆意污染，政府不能完全代替污染企業(yè)承擔全部的治理與修復責任，但是可以根據實際情況采取相應措施[注]《土壤污染防治法》)第45條確立了以土壤污染責任人、土地使用權人和政府為順序承擔防治責任的制度框架。政府承擔責任具有靈活性，可以根據實際情況組織實施土壤污染風險管控和修復活動。如《土壤污染防治法》第4章第3節(jié)建設用地中第68條雖然規(guī)定土地使用權被人民政府收回的由人民政府組織實施土壤污染狀況調查、修復等活動，但在第4章第1節(jié)一般規(guī)定中第46條已經率先規(guī)定因實施或組織實施土壤污染風險管控和修復活動所支出的費用，由土壤污染責任人承擔，這間接說明政府承擔的并非主要責任。。就土地儲備的整個循環(huán)運行機制來看，不論污染場地是否被納入土地儲備范圍，政府承擔的都應是兜底補充責任。污染場地被收儲之前及收儲后尚未出讓給新開發(fā)商之前，對于責任主體窮盡一切辦法仍無力負擔的部分，政府為了維護公眾利益，可以承擔補充責任，事后向相關責任人追償[13]；在將污染場地出讓給新開發(fā)商時，政府可以制定優(yōu)惠政策，為開發(fā)商完成治理與修復工作提供幫助[注]如《土壤污染防治法》第72條第1款規(guī)定：國家鼓勵金融機構加大對土壤污染風險管控和修復項目的信貸投放。。另外，若政府在土地流轉過程中獲得收益，則應以其受益額為限對污染場地的治理與修復承擔補充責任[14]。具體到常州毒地案，法院以三被告無法也無能力代替政府實施修復為由判決駁回原告訴訟請求[2]。筆者認為，這一做法是有待商榷的。如果法院認為政府相比三被告而言，擁有更充足的資金和技術力量支持“毒地”的治理和修復，可以判決由政府組織實施修復活動，但同時也應賦予政府追償權，即政府可以要求三被告支付修復“毒地”所需費用。此時政府只是修復主體，而不完全是責任主體。法院將修復主體等同于責任主體，完全忽視三家污染企業(yè)的責任，也有違法律規(guī)定[注]《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條第3款：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。。

(三)土地供應階段

土地供應是指將完成前期開發(fā)并具備供應條件的儲備土地以出租、出讓等其他合法方式進行流轉。經過此階段，大部分土地流轉到房產開發(fā)商手中。若流轉到房產開發(fā)商手中的土地并非凈地，房產開發(fā)商經過與土地儲備機構協商，其有可能成為污染場地治理與修復的責任主體。

污染場地被土地儲備機構儲備以后，原則上應該在完成土地治理與修復工作、保證土地安全的前提下再掛牌出讓，但是受國家“退二進三”以及“產業(yè)轉移”政策的影響，大量工業(yè)企業(yè)關閉或者由市中心搬往郊區(qū)，大量污染場地閑置的同時，建設用地也越發(fā)緊張。不論是對土地儲備機構還是政府而言，僅憑一己之力治理與修復污染場地，往往力不從心。而房產開發(fā)商通常擁有雄厚的財力及先進的技術支持，若能與其合作，將治理與修復責任部分轉移給房產開發(fā)商，則能大幅提高污染場地的治理與修復效率。而且大部分污染場地地理位置較為優(yōu)越，仍有較大的再開發(fā)利用價值[注]當前國內建設用地土壤污染治理與修復項目主要集中在城市中地段較好的建設用地上，具有明顯的房地產開發(fā)導向。在房地產開發(fā)帶動修復市場的背景下，地方政府或開發(fā)商都愿意“承擔污染場地治理與修復的責任”，將一些工業(yè)污染場地修復后作為儲備土地，再進行商業(yè)開發(fā)或住宅建設。修復企業(yè)也會重點選擇參與一些財政補貼多、土地開發(fā)價值高的項目。，開發(fā)商在一定程度上也是受益者，根據“誰受益誰治理”原則，在污染者不明或滅失的情況下，由開發(fā)商負擔污染場地的治理與修復責任也有法理依據。因此，若土地儲備機構無法負擔全部的治理與修復責任，其可以選擇與房產開發(fā)商合作，以降低土地出讓金等優(yōu)惠方式，將治理與修復責任轉移或部分轉移給開發(fā)商。與此同時，土地儲備機構仍對該污染場地有監(jiān)管義務，其必須監(jiān)督開發(fā)商的治理與修復工作，保證凈地流轉。當然，在土壤污染治理與修復實踐中，也有由開發(fā)商單獨出資整治污染土壤的案例[注]如2007年，北京土地儲備中心出讓一塊3萬平方米的土地，據調查顯示，該地塊上曾是農藥廠和涂料廠，土壤污染非常嚴重。出讓前，土地儲備中心對化學污染情況做了環(huán)境評估，明確公告并經北京市環(huán)保局批準，由萬科集團拍下該地并進行修復[15]。。

就土地儲備環(huán)節(jié)污染場地治理與修復的3個時間點來看，筆者認為，在土地收儲過程中啟動并完成治理與修復工作是最為合理的。首先，根據城市發(fā)展規(guī)劃或者對該污染場地未來使用方向的預期安排，政府和土地儲備機構可以因地制宜，制定更具針對性且操作性強的治理與修復方案，確定科學合理的修復標準。其次，在土地出讓供應之前對其進行治理與修復，有助于減少土壤污染對人體健康帶來的危害。最后，政府相較于污染企業(yè)和房產開發(fā)商更應具有社會公德心和責任感，將污染場地的治理與修復工作交予政府，可以極大提高污染防治工作的有效性。同時，在此環(huán)節(jié)進行治理與修復工作，更能體現出政府為人民服務的宗旨，增加政府的公信力[4]。

四、污染場地治理與修復責任的追究

污染場地治理與修復的責任主體確定以后，還需要確定依法追究各責任主體責任所遵循的原則。不同于治理與修復責任主體的多樣性和復雜性，污染場地治理與修復責任追究的原則在任何環(huán)節(jié)都是一致的。下文將通過分析土地儲備環(huán)節(jié)污染場地治理與修復責任追究原則的適用，以小見大，體現出污染場地環(huán)境管理中的責任追究原則。通過借鑒、對比其他國家和地區(qū)污染場地治理與修復責任原則[注]美國《超級基金法》作為迄今為止在污染場地修復方面最為成功的法律，其在歸責原則方面，采用無過錯責任、連帶責任和溯及責任[16]。，結合我國國情，筆者認為在土地儲備環(huán)節(jié)，我國應實行無過錯和過錯責任相結合原則、污染責任終身制原則、非連帶責任原則以及污染者適用溯及既往責任原則。

(一)無過錯責任和過錯責任相結合原則[17]

污染場地的治理與修復責任主體涉及廣泛，依照上文分析，僅土地儲備環(huán)節(jié)的責任主體就有污染者、土地使用權人、土地儲備中心、政府、開發(fā)商等。但各責任主體對污染場地的影響不同，所要承擔的責任不同，適用的責任原則也不同。結合中國實際情況，筆者認為在土地儲備環(huán)節(jié)，除污染者承擔無過錯責任以外，其他責任主體承擔過錯責任或補充責任[18]?！锻寥牢廴痉乐畏ā冯m未明確規(guī)定各主體所適用的歸責原則，但根據該法對各主體承擔責任情形的具體規(guī)定，可判斷出各主體適用的歸責原則。

1.污染者承擔無過錯責任

污染者是污染場地治理與修復的直接責任人，其應承擔無過錯責任，即無論污染者對場地的污染是否存在故意或過失都必須承擔修復責任，且不存在免責事由[14]。無過錯責任原則能有效避免污染者逃避責任承擔，有助于保障污染場地修復工作的順利完成。對造成場地污染的污染者適用無過錯責任也有相應的法律依據。環(huán)境侵權是特殊侵權的一種，按照《侵權責任法》相關規(guī)定，對環(huán)境侵權者適用無過錯責任原則。土壤是非常重要的環(huán)境要素之一，場地污染也可歸屬于環(huán)境侵權，故而要求場地污染者承擔無過錯責任原則有正當法理依據。若開發(fā)商在治理與修復污染場地過程中造成二次污染，那么開發(fā)商此時也是污染者，對其造成的污染也應承擔無過錯責任[注]作為常隆地塊土壤治理及地下水處理工程的招標人和中標單位，常州黑牡丹建設投資有限公司、江蘇天馬萬象建設集團有限公司因在對常隆地塊開展修復過程中未按照修復技術方案及法律法規(guī)的要求落實防護措施，污染土壤中有機廢氣散發(fā)對常隆地塊周邊區(qū)域的大氣環(huán)境造成了污染，且違規(guī)傾倒常隆地塊工程土方對被傾倒地的環(huán)境造成了損害。2016年11月29日，自然之友和綠發(fā)會以常州黑牡丹建設投資有限公司、江蘇天馬萬象建設集團有限公司等為被告，就常州“毒地”事件提起第二起環(huán)境公益訴訟。該案已進行了兩次證據交換。。

具體到常州“毒地”案，只要有證據證明三被告的生產經營對當地生態(tài)環(huán)境造成損害，無論其是否故意或過失，都應為自己的污染行為付出代價，履行治理與修復義務。

2.土地使用權人和土地儲備機構承擔過錯責任

污染場地的使用權人對污染場地具有實際的控制能力和使用權限，因此污染場地的使用權人有妥善管理、合理使用該地塊的義務。若使用權人未盡到管理注意義務而造成場地污染或導致污染加重，使用權人需對此承擔責任[注]詳見《土壤污染防治法》第4條第2款。。土地儲備機構是土地的行政管理者，在開展土地儲備工作時，其有義務對即將入庫的儲備土地進行污染狀況調查，若發(fā)現存在污染，有權要求污染者或土地使用權人及時承擔責任，履行修復義務；若因自身工作疏忽，未進行污染狀況調查或未及時發(fā)現污染情況，導致污染者或土地使用權人等滅失或無法認定的，土地儲備機構須為自己的過錯承擔相應的責任。

3.政府承擔補充責任

前文對政府承擔責任的情形已做具體分析，此處不再贅述。政府在污染場地的治理與修復方面一般不會單獨擔責，其承擔的是補充責任?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯贰段廴镜貕K土壤環(huán)境管理辦法(試行)》和《土壤污染防治法》雖然沒有明確表述政府承擔責任應適用何種原則，但是通過相關具體條文規(guī)定仍可看出，政府應依照補充責任原則承擔相應的責任[注]詳見《土壤污染防治法》第45條第2款、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條第3款和《土壤污染防治行動計劃》第(二十一)項。。

(二)非連帶責任原則

美國《超級基金法》針對土壤污染采取的歸責原則是連帶責任原則[注]盡管1980年《超級基金法》終稿刪除了潛在責任主體就損害承擔連帶責任的明文規(guī)定，但聯邦法院在司法實踐中通常會依據第107條認為，在無法區(qū)分損害的情況下，潛在責任人的責任是“共同且個別的”，即對外承擔責任時任何一方均有義務承擔全部或部分責任。See United States v.Chem-Dyne Crop.572 F.Supp.802 (S.D.Ohio 1983).。該原則雖然能夠較快落實修復責任，開展污染場地的治理與修復工作，但在實際應用過程中存在很多問題，如各責任主體負擔的治理與修復責任與其造成的污染程度比例不符，有失公平。在總結《超級基金法》的有益經驗和不足的基礎上，筆者認為當存在多個污染者時，應采用非連帶、按份責任原則，要求各污染者嚴格按照各自的污染比例承擔相應的責任[19]。在責任無法確定之時，各責任主體共同承擔責任。但為避免各責任主體相互推諉、消極承擔責任，可根據各責任主體的受益情況確定責任限額或為其劃定最低責任限額，各責任主體在責任限額內履行治理義務[注]如在常州“毒地”案中，筆者認為法院雖然無法確定三被告(常隆、常宇、華達化工廠)各自應當承擔的環(huán)境污染侵權責任范圍、責任形式、責任份額等，但應遵循“損害擔責”原則，要求三被告承擔責任，法院可以為其設定最低責任限額等，以保證“毒地”治理與修復工作的完成，而不應不提三被告的責任。。

這里的非連帶責任主要是針對同時存在多個污染者的情形，當存在污染者以外的責任主體時，各責任主體之間應承擔連帶責任[注]具體可參見《土壤污染防治法》第90條第3款和《湖南省土壤污染防治條例(征求意見稿)》第5條第4款。。

(三)對污染者適用溯及既往責任原則

場地污染對生態(tài)環(huán)境或人類造成的危害可能需要經過幾年甚至十幾年才能慢慢顯露出來，當場地污染真正暴露在人們視野中時，造成污染的污染者很可能會利用立法上的疏忽逃避責任。但是治理與修復污染場地又是一項費時費力且耗資巨大的工程，若不追究污染者的責任，一味讓政府承擔修復責任，或將修復責任轉嫁給下一代是極其不公的事情。因此，筆者認為，為了使污染者充分履行治理與修復義務，應對其適用溯及既往責任原則。即無論土壤污染行為是發(fā)生在相關法律生效之前還是生效之后，只要違反法律規(guī)定，都要承擔責任。該原則的適用既有利于落實“污染者擔責”原則，也有助于緩解政府財政壓力[20]。但這一原則只能適用于污染者[注]王歡歡也認為只有土壤污染者應承擔溯及責任，其在《土壤污染治理責任溯及力研究》中談到：“就我國土壤污染治理責任制度而言，土壤污染者(即肇因者)應承擔溯及責任，土地權利人(非肇因者)的責任不應溯及既往，當土地權利人造成或允許造成污染時，應當歸入肇因者而承擔溯及責任?！盵21]。場地污染主要是由污染者造成的，其他責任主體造成的污染程度遠低于污染者。若對其他責任主體也適用溯及既往原則，必然會導致資源的浪費，在一定程度上也會延誤污染場地的修復[22]。遺憾的是，正式出臺的《土壤污染防治法》未規(guī)定污染場地治理責任適用溯及既往原則[注]《土壤污染防治法》第5章第71條第2款內容涉及法律溯及力。但該條款的主要內容是關于土壤污染防治基金使用問題，與污染者的治理與修復責任無關。不過，即使是在對于污染場地治理與修復問題廣泛適用溯及既往原則的美國，其在《超級基金法》中也沒有明確使用“溯及力”或“可以溯及既往”等字眼，也未明確立法者在此問題上的態(tài)度。但在美國有關《超級基金法》責任制度溯及力的案件中，法官們幾乎確認了《超級基金法》應急、污染源清理和場地修復責任的溯及力。See State of Ohio v.Georgeoff,562 F.Supp.1300 ( N.D.Ohio 1983) ;United States v.Northeastern Pharmaceutical & Chemical Co.( NEPACCO) 810 F.2d 726 ( 8th Cir.1985) cases.。

(四)堅持污染責任終身制原則

2015年8月頒行的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》提出對黨政領導干部損害生態(tài)環(huán)境的行為適用終身追責原則[注]詳見《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》第4條。，但是在環(huán)境保護領域中，終身責任制的適用主體不應局限于黨政領導干部，還應包括各類負有環(huán)境保護義務的主體，如公民、法人等[23]。污染場地的治理與修復是一項極其復雜的工作，而且目前我國尚未建立完善的修復標準制度，在這種情況下，經驗收合格的場地很可能因修復標準的制定或改變而再次淪為不符合標準的場地。確立污染責任終身制不僅能夠解決這個問題，而且加大了污染者的修復壓力，增加了污染者的污染成本，促使污染者積極承擔治理與修復污染場地的責任，更有利于污染場地的預防和治理。《土壤污染防治行動計劃》和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》都對污染責任終身制進行了規(guī)定，但《土壤污染防治法》卻未提及該原則[注]詳見《土壤污染防治行動計劃》第(二十三)項和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條第6款。實行土壤污染治理與修復終身責任制有利于提高土壤污染治理與修復的效率，也有利于避免防止二次污染，《中華人民共和國土壤污染防治法》缺少土壤污染治理與修復實行終身責任制這一原則規(guī)定是不妥的。。不過筆者認為，《土壤污染防治行動計劃》和《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》雖不是土壤保護的基本法，其所規(guī)定的原則也不是土壤保護的基本原則，但是污染責任終身制原則具有實用性，能夠很大程度上促進污染場地的治理與修復。而且《土壤污染防治行動計劃》作為我國土壤污染防治工作的行動綱領，其內容規(guī)定具有指導意義，在一定程度上也能推動污染責任終身制原則的適用和推廣。土壤是環(huán)境的基本要素之一，其重要性不言而喻，期待未來污染責任終身制原則可以成為《土壤污染防治法》乃至整個環(huán)境保護法律體系的重要原則。

綜上所述，我國土地儲備環(huán)節(jié)中污染場地治理與修復的責任追究原則主要有：無過錯和過錯責任相結合原則、非連帶責任原則、污染責任終身制原則以及污染者適用溯及既往責任原則。但土地儲備環(huán)節(jié)只是污染場地使用、修復、再開發(fā)等過程中的一個環(huán)節(jié)，故這些責任追究原則不僅適用于土地儲備環(huán)節(jié)，也適用于污染場地治理與修復的其他環(huán)節(jié)。

五、結語

基于土壤對生態(tài)環(huán)境和人類生存發(fā)展的重要性，國家日漸加快土壤污染的治理和修復工作，并加快建立健全土壤污染防治體系。土壤污染的治理與修復責任主體涉及廣泛，小到個人，大到國家，都有可能因土壤污染承擔責任。隨著常州“毒地”事件的披露，“毒地”成為人們熱烈討論的話題，政府及學界也積極回應該事件。一審判決做出以后，兩原告及時提起上訴，學者們也針對法院判決積極表達自己的觀點。雖然常州“毒地”案二審至今仍未宣判，但社會各界對該案的關注并未減少，而且筆者認為，《土壤污染防治法》的出臺和實施將會對該案的審判工作產生重要影響。本文以土地儲備為切入點，主要探討土地儲備環(huán)節(jié)下的污染場地治理與修復責任。將土地儲備制度的運作過程細分為3個具體階段，并據此探討各階段的污染場地治理與修復責任主體。通過分析，筆者認為在土地儲備的各階段，污染場地治理與修復責任主體并不唯一。污染者和土地使用權人的責任可以貫穿到土地儲備的各個階段，但在土地儲備后出讓給新開發(fā)商之前這一階段，政府和土地儲備機構也應承擔相應責任或主要責任；在土地供應階段，開發(fā)商也可能成為責任主體之一。責任主體和責任追究是構建污染場地治理與修復責任體系需要明確的基本問題。通過常州“毒地”案，探索土地儲備環(huán)節(jié)下的污染場地治理與修復責任，可為構建我國污染場地治理與修復責任體系提供借鑒。