水利工程項目質量監管的現實困境與對策分析

王揚志

（無錫茴澤工程設計咨詢有限公司， 江蘇 無錫 214100）

水利工程能夠實現水資源的有效利用，滿足人民群眾的生產生活需求，是國家基礎設施，在維護國家經濟安全與生態安全方面發揮著重要作用。水利工程項目的質量與項目投資效益、項目預定目標實現程度息息相關，更關系到國家防洪抗災、農田灌溉、人民群眾的飲水安全，其重要性不言而喻。近年來，國家重視解決“三農”問題，每年在水利工程方面的投入力度不斷加大。在上述背景下，為了保障水利工程項目質量，必須對水利工程項目質量的監督和管理提出更高要求，因此，完善相關監管體系，進一步優化監管工作機制意義重大。

1 水利工程項目的特點

水利工程是綜合性較強的系統工程，通常具備社會服務性特征，例如防洪、供水、環保等。其主要特點可以從以下幾方面表述：

第一，水利工程項目的投資構成。通常水利工程項目投資很大，工期長，工程完成后可以帶來較大社會效益，是國家政策方針的具體體現。水利工程項目的投資構成形式主要包括兩種，一種是全部國家投資，另一種是國家投資與地方投資相結合。即使在第二種投資形式下，國家投資仍是主體地位，地方資金輔助存在。

第二，工程施工管理。水利工程項目屬于國家基礎設施建設項目，從施工管理方面講，水利工程項目必須依法公開招標，依照《招投標法》的相關規定落實具體工作。另外，水利工程項目必須組建項目相應的業主機構。

第三，投資項目多元化。當前水利工程項目的投資，已經不再局限于工程建設投資，還要將保護當地生態環境、居民拆遷安置、水資源優化利用、經濟社會可持續發展等因素綜合考量。所以，針對水利工程項目的投資，需要進一步細化到拆遷安置費用、水土保持投資、工程施工成本等多方面，對于水利工程項目的投資已經呈現出多元化發展態勢。

2 水利工程項目質量監管的現實困境

2.1 獨立的質量監督機構欠缺

目前，江蘇省已經設置了59 個縣級水利工程項目質量監督機構，占江蘇全省64 個農業縣的92.2%，且部分縣已經參公，僅從數量來看，監督規模相當可觀。但由于機構設置、人員編制等因素，大多數監督機構僅存在于文件層面，并未設置獨立機構。以無錫市為例，無錫市目前成立的水利工程項目質量監督機構，全部掛靠在無錫市水利局，質量監管的具體工作也是由水利局設置的水利站點代為執行。監督機構的質檢人員也是由無錫市水利局的技術人員兼任，監督機構實際并沒有獨立人員編制。在具體的水利工程項目質量監管工作中，職能沖突的情況經常出現，質量監管職能常被忽略。在多個水利工程項目同時施工時，基層站點的水利技術人員需要身兼數職，這也使其難以有效發揮質量監督作用，由此造成水利工程監管缺位，最終影響了施工質量。

2.2 法律法規不健全

江蘇省縣級水利工程項目多為中小型項目，大型項目數量很少。盡管中央和江蘇省已經陸續出臺了一些水利工程質量管理方面的法律法規，但上述法律法規通常都是為了規范大型水利工程項目質量監管而設計制定，中小型的水利工程項目只能將其作為參考，不可能完全依照大型水利工程項目質量監管辦法執行。具體應該參照哪些規定，如何把握監管程度；哪些監管程序可以相對簡化，哪些監管程序可以免除；質量問題的處罰辦法等問題，目前在中小型水利工程中，仍然沒有明確的法律法規作為參照。由于當前法律法規不健全，在處理水利工程質量問題時缺乏法律依據，這就容易造成質量監管效率低下，存在一定的盲目性。

2.3 質量監管缺乏實效性

當前我國水利工程質量監管體系，側重行為監督，強調對法人主體的監管，重點是項目監理、設計單位的資質，項目工作人員的專業技能和從業資格審查。在具體的監管工作中，雖然積極執行了相關檢查，但僅表現在程序層面，流于形式。只關注是否構建了相關質量監管制度、項目相關人員資質等表面內容，忽視了監管制度內在合理性、是否健全、是否能夠落實到位，企業相關技術標準是否真實可信，質量監管程序的執行情況等本質問題。

質量監管缺乏實效性同樣體現在合同管理層面，質量監管人員通常忽視合同管理內容。合同，是項目建設時的雙方行為準則。對合同履行情況的監管，就是對雙方是否履行合同準則的監管，也就是對水利工程項目施工質量的監管。另外，缺乏專職的質量監察人員也使得巡回檢查和抽查規定流于形式，只是為了應付上級、走過場監督的情況十分普遍，這樣就導致水利工程質量監管缺乏實效性。同樣，相關質量監督管理處罰機制缺位，也是造成質量監管缺乏實效性的重要因素。

3 水利工程項目質量監管的完善對策

3.1 設置獨立的水利工程項目質量監管機構

轉變政府職能，政府及時下放水利工程項目的質量監管工作。在水利工程項目質量監管中，政府負責相關法律法規的擬定，構建并完善質量監管體系，確定水利工程發展方向，從宏觀層面發揮質量監管作用。

具體的工程質量監管工作可以交由獨立的工程質量監管機構負責，該機構職能屬于政府職能延伸，可以歸類到行政執法當中，這也決定了該機構性質屬于行政機關。我國事業單位不能成為行政執法主體，所以需要完善相關法律，賦予水利工程項目質量監管機構獨立的法律地位。該機構作為行政機關，其活動經費由國家稅收承擔，這就解決了過去質量監管工作由于資金短缺而流于形式的困境。工程質量監管機構負責水利工程質量監管，水行政主管單位負責項目建設管理，這樣就實現了有效分離，避免了職能交叉情況，從而提升質量監管成效。

3.2 完善相關法律法規

健全的法律體系是開展水利工程項目質量監管的武器，是水利工程市場持續發展的重要保證。完善質量監管法律體系，擬制科學的配套實施條例。統一水利工程項目的質量監管標準，改變過去多頭執法、各自為政的局面，將其納入建設工程范圍。出臺建設工程質量管理規范，將工程質量管理提升到法律層面。對當前《水利工程管理條例》中的不合理內容予以刪改，增加新的質量管理規范，提升條例的實操性。同時，適時擬制中小型水利工程項目質量監管辦法，使中小型水利工程的質量監管同樣有法可依。

另外，為了切實保障相關質量監管規定的落實，必須完善獎懲機制。失去了獎懲機制制約，質量監管就顯得乏力，在處理違法違規行為時缺乏法律支撐，就無法產生威懾力，質量監管規定就會淪為空談。

3.3 實施全程質量監管

水利工程項目的全程質量監管，不僅是施工過程中對項目實體的質量監督，也是對整個項目形成過程中責任主體的全程監管。在施工前期，對項目制度體系進行檢查，對項目人員資質進行審核；在施工階段，強化對工程質量控制監督，對相關人員的規范作業情況進行監督。