國有企業黨委會和董事會的沖突與協調

●孫 晉 徐則林

回顧我國40年改革歷程，國有企業深化改革始終是我國經濟體制改革的重點和中心環節。十九大報告指出，要“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”?！?〕習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《新華日報》2017年10月19日第1版?！蛾P于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》強調，“國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量”?！?〕中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第126頁。2017年12月的中央經濟工作會議進一步要求加強國有企業黨的領導和黨的建設，推動國有企業完善現代企業制度，健全公司法人治理結構，而“協調黨組織和其他治理主體之間的關系”就是其中的重點工作。習近平總書記在全國國企黨建工作會議上指出，“要處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制”。其中，董事會作為國企的經營決策核心，其與黨委會之間的關系向來敏感而關鍵。以加強國有企業黨建為視角，形成科學的公司治理機制，能為協調黨委會和董事會之間的沖突確立基本思路。

法學學者一般很少結合黨委會和董事會兩者對國有企業困境進行分析，經濟學學者雖對董事會的黨組織治理程度等數據進行了研究，得出了富有價值的結論，但仍停留在表層的數據分析。基于此，本文將從法學理論和經濟數據出發，厘清國有企業董事會存在的困境，點明國有企業黨委會和董事會之間的沖突。隨后，在探究形成困境的深層原因的基礎上，論證加強黨建與完善董事會制度的關系，并構建黨委會職能的確權路徑，以實現黨委會和董事會的協調。

一、國有企業黨委會與董事會的交替發展與現實困境

（一）黨委會職能定位的歷史流變

自新中國成立以來，在國有企業制度中，黨委會的職能定位經歷了數個階段的變革。建國初期，我國國營企業通過借鑒蘇聯企業的領導體制，實行的是黨委領導下的廠長負責制。事實上，企業黨委掌握著對企業生產經營等重大事務的決定權，削弱了廠長在生產經營上的指揮權。〔3〕參見全國總工會政策研究室：《中國企業領導制度的歷史文獻》，經濟管理出版社 1986 年版，第 198 頁。十一屆三中全會以來，黨委會的職能定位從“經營決策領導核心”到“政治領導核心”，發生了翻天覆地的變化。這個階段的變化實質上是要發揮黨委會對黨和國家的方針、政策在企業的貫徹執行中的保證監督作用，以糾正以黨代政、黨政不分的現象?！?〕參見孫晉：《中國企業法律制度的演進與變革》，中國社會科學出版社2011年版，第70頁。自此，黨委會始終堅持“政治核心”的地位，并構建了“雙向進入、交叉任職”的領導體制。2016年10月的全國國有企業黨的建設工作會議再一次系統地表述了國有企業黨建的深層意義和內涵，習近平總書記強調，堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢。

相較于建國初期的黨委領導下的廠長分工負責制，建立國有企業現代企業制度以來，黨委會的職能發生了向政治核心方向的轉移。形式上，黨委會不再具有早期管理決策的絕對權力，這是國有企業改革的必然發展，是構建現代公司治理結構的應有之義，是國有企業發展中的良性職能轉移。黨委會的這種職能轉換，始于國有企業現代企業制度的建立，與現代化公司治理結構的核心——董事會制度的發展緊密相連，存在內生的邏輯聯系和政策導向。

（二）國有企業董事會制度的建立

在早期，中國的主要企業形態集中表現為國有，對董事會制度的探索也最先發生在大型的國有企業中，尤其是以寶鋼集團為代表的第一批中央企業。因此，中國國有企業的董事會制度源流，其實也折射了整個中國經濟中董事會制度的源流。除去晚清時期形同虛設的董事會制度和中共十四屆三中全會后的董事會形式改制，中國國有企業對董事會制度第一次有意義的建設始于國務院國資委成立之后。借鑒國外董事會制度的基本原則以及國有獨資公司的具體情況，國資委將董事會試點的指導思想定位為如下幾個方面：一是通過董事會制度的建設，實現國務院國資委對國有企業管理方式的轉變；二是通過董事會制度，有效分離企業的決策層與執行層；三是通過董事會制度，實現國有企業領導班子的集體決策和科學決策。〔5〕參見寧向東：《國有企業改革與董事會建設》，中國發展出版社2013年版，第104頁。在這樣的指導思想下，國資委不斷推進國有企業董事會試點改革，先后出臺了17個文件來明確董事會制度的規范，以保證董事會作用的有效發揮。在相當數量的企業中，董事會發揮的作用越來越大，從最初的“準顧問機構”逐漸轉向了“實體機構”。黨委會和董事會二者在國有企業組織形態的深刻變化中出現了職能的交替，從而對國有企業改革和黨建工作開展提出了職能協調上的更為復雜的挑戰。

（三）黨委會和董事會職能交替的現實困境

我國董事會制度作為舶來品，在制度移植和建設方面存在諸多掣肘，加之國資委作為國企的出資人，往往代位行使了董事會的職權，使董事會制度難以落到實處。具體而言，國企董事會的成員構成比較單一，內部董事往往由國資委直接選派，行政化色彩濃厚。有數據顯示，對中央直屬國有企業而言，內外部董事占比表現得相對均衡；而對于地方性國有企業，外部董事人數占比均值為30%左右，這其中又有高達80%左右的人員是來自于其他國企的高管、董事、政府官員以及高校教授。〔6〕參見孫玥璠、宋迪：《國有企業董事會構成問題國際比較研究》，《經濟研究參考》2015年第31期。這說明，在當前國有企業董事會構成中，特別是地方性國有企業，董事會的主要話語權還是掌控在由國資委選派的人員掌控。另一方面，國有企業董事會也存在著規模任意設置的現象。不難發現，無論是中央直屬國有企業還是地方國有企業，董事會人數偏少或偏多現象嚴重，且多表現為偶數?！?〕參見黃文鋒、張建琦、黃亮：《國有企業董事會黨組織治理、董事會非正式等級與公司績效》，《經濟管理》2017年第3期。偏少不利于董事會形成正確決策，偏多不利于董事之間信息溝通，偶數則容易造成決策和監督的困難，最終導致董事會效率低下。諸多實證研究都證明了國有企業董事會制度的無效或流于形式，集體決策被一定程度邊緣化?！?〕參見鄧峰：《代議制的公司——中國公司治理中的權力和責任》，北京大學出版社2015年版，第53頁。此外，出于行政目的的考慮，由國資委直接選派的董事表現出對短期目標的迫切追求，以完成短期經營性和政策性目標，忽視了國有企業的公益性質?！?〕參見謝在陽：《董事會二元權力結構、網絡位置與企業績效——基于國有企業的實證研究》，《證券市場導報》2017年第9期。這一現狀與國有企業當前存在的兩個嚴重的問題關系密切，一是效率低、虧損大，二是貪污腐敗現象嚴重。國有企業的貪腐低效又可能進一步造成國有資產的流失。

國有企業改革是系統而聯動的整體，中國特色現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。有研究表明，黨組織能對國有企業治理產生顯著影響，積極影響在于能提高董事會效率，消極影響則可能會造成人員冗余?！?0〕同上注。為解決上述董事會職能行使的現實困境，“雙向進入、交叉任職”的理念被提出，輔之以一人兼任黨委書記和董事長兩職的做法不斷推進，以此加強黨政工作之間的聯系，強化董事會和黨委會對公司管理的效力。截至2017年6月，已有83家央企完成了制度改革，實現了“一肩挑”。然而，從實際效能上看，“雙向進入、交叉任職”的影響表現得尚為不足，形式上的雙向進入并不能實質地化解難題，兩部門之間的職責界定不清，如何防止部門間的權責混亂而導致的公司管理政令不一致等問題突出，新的監管、隔離、激勵機制需求凸顯。

同時，黨委會作為基層黨組織，是維護人民群眾利益、社會公共利益的重要力量，也是中國國有企業內部治理結構區別于西方國家企業制度的獨特之處。雖然國外企業治理理論中也將社會責任納入考慮范圍，但是其在內涵和程度上都與我國國有企業存在差異。國有企業作為我國市場經濟中的特殊主體和中堅力量，承載的社會責任是外國國有企業難以企及的。而中國國有企業現代企業制度的建立，是肇始于對優秀的國外商事制度的借鑒與學習，源于對企業中更低交易成本、更高交易效率和分權制衡效果的追求。故而，董事會和黨委會兩者之間還存在價值追求上的沖突，可以進一步延伸為國有企業對營利性目標和公益性目標的不同追求之間的沖突。

此外，國企黨委會行使其職能的現狀也不容樂觀。根據相關數據分析，黨組織參與董事會治理的公司僅占樣本的7.8%，董事會黨組織治理指標處于一個相對較低的水平?！?1〕參見馬連福、王元芳、沈小秀：《國有企業黨組織治理、冗余雇員與高管薪酬契約》，《管理世界》2013年第5期。這表明，在我國國有企業中，黨委會對董事會的影響并不深入，加強國企黨建、發揮黨組織的政治優勢還有很大的上升和優化空間。近年來，在國企混合所有制改革的背景下，隨著民營資本的進入、股份制改革的推進，董事會成員中黨員的比例有所稀釋，黨組織對董事會的干預整體呈遞減趨勢。從天津市房地產發展股份有限公司2017年第一次臨時股東大會的表決結果來看，關于修改公司章程、增強黨建相關章節的議案未通過，而對該議案的反對意見絕大多數來自于網上投票的非國有股份持有者，由此可見這種擔憂并非空穴來風。事實上，長期以來，黨委會職能從“經營決策核心”向“政治領導核心”的轉移并不徹底，存在著黨建工作邊緣化、缺乏活力、難以發揮效能、相較企業創新發展有所滯后等問題。黨委會往往職權虛置，其工作遭到嚴重的忽視，無法發揮其實際作用，工作效能存在“一俊遮百丑”的情況。因而，如何在新形勢下積極應對混合所有制改革可能給董事會中黨組織治理產生的沖擊，并實現國有企業董事會和黨委會之間的協調，關鍵在于對黨委會的職能進行相應的立體構建。

二、國有企業黨委會與董事會職能行使困境的原因剖析

國有企業董事會治理指數以及各項實證調研結果表明了我國國有企業中董事會和黨委會的實際功效，一方面明確了國有企業的董事會制度存在切實困境，另一方面也揭示了以加強黨建來完善國有企業董事會制度的難度，而這正是源于兩部門職能交替時的多重原因。

（一）新老三會權力格局并存導致制度內耗

我國國有企業在引進新的法人治理結構模式后，形成了以董事會為經營決策中心的三權分立結構，但計劃經濟體制下的一整套企業治理機制依然存在，造成了新的治理結構與原有的治理結構并存，國企內部實際存在并行的兩套領導體系。新老三會職能模糊不清，表現出的是計劃體制對市場體制的排異?！?2〕參見鄧峰：《中國法上董事會的角色、職能及思想淵源：實證法的考察》，《中國法學》2013年第3期。新老三會的存在都有重要的法理依據和現實原因，“老三會”的存在是由中國共產黨作為執政黨對社會的領導方式、國有企業自身承擔的特殊政治社會責任所決定的。作為國有企業傳統企業制度的精粹，“老三會”有助于國有企業政治效益和社會效益的實現，參與、配合或輔助“新三會”的運作。〔13〕參見程承坪：《當前國企改革的方向建立中國特色現代國有企業制度》，《學習與實踐》2017年第2期。作為國有企業現代公司治理結構的主體框架，“新三會”著眼于提高國有企業運作效率、實現各方權利制衡，它的良性運作有助于保障國有企業的經濟效益，實現國有資產保值增值?！?4〕參見張敏捷：《國有企業公司治理之研究——完善國有資產監管機制和優化國有企業公司治理結構》，《經濟體制改革》2013年第6期。事實上，新老三會之間并不是矛盾的對立雙方，而分別作為兩者核心的董事會和黨委會之間也應該是彼此協力、博采眾長。現行制度框架的模糊導致了現實中新老三會內耗不斷，一定程度上加劇了國企改革的困境。

（二）頂層設計抽象導致制度性進路匱乏

《關于深化國有企業改革的指導意見》、《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》兩份文件的出臺，從理論和戰略的高度，為黨組織和董事會的權力、責任以及相互關系奠定了基調。文件強調了黨的領導和黨建工作的法定化，堅持兩個“毫不動搖”，以及黨建工作的四個“同步”，既強調了黨建工作的重要性，又完善和加強黨建工作的具體部署。〔15〕參見李景治：《深化國企改革要進一步加強和改善黨的領導》，《學術界》2016年第8期。但對于黨委會在國有企業中職能的充分行使而言，這兩份文件的象征意義仍遠遠大于實際的操作意義，在制度進路上仍顯不足。從現行《公司法》的有關規定可以看出，黨組織的政治職能受到許多因素的制約，在制度設計上，黨組織在涉及企業經營管理的諸多重大問題上沒有影響力。《中國共產黨章程》和《公司法》規定了國有企業黨組織的政治核心職能定位，新《中國共產黨章程》更進一步充實了黨的基層組織部分的相關內容。但是，企業黨組織在公司法人治理結構中的地位設計和發揮作用的路徑仍有所欠缺， “老三會”的職能萎縮，話語權削弱，對黨委會政治核心職能的發揮構成了現實的壁壘?！?6〕參見劉俊海：《全面推進國有企業公司治理體系和治理能力現代化的思考與建議》，《法學評論》2014年第2期。

由于缺乏制度上的明確進路和約束，黨委會職能表現出了較強的隨意性。在企業兩套領導班子——黨組織和董事會并存的現狀中，“雙向進入、交叉任職”的堅持和完善，是為了解決公司黨建工作弱化以及兩部門政令不一的問題?！?7〕參見劉學俠：《抓好國有企業黨建工作的關鍵》，《中國黨政干部論壇》2017年第7期。但是，在中國現行的國有企業制度體系中，在學理和制度上都仍未能捋順黨委會和董事會的職能分工和定位。由黨委書記兼任的董事長，將絕大多數的精力都放在了企業的經營和發展上，而忽視了國有企業本應重點關注的社會責任，黨建工作被邊緣化，這是造成國有企業董事會的黨組織治理指數明顯偏低的關鍵原因。如不建立兩部門權責隔離機制，就會造成分權、運行、監督等方面不夠明確，缺乏制度規范和對制度執行的監督考核。

（三）董事會行政色彩嚴重導致企業家精神缺失

中國國有企業的董事會制度作為舶來品，在細節上和其他立法之間存在著實質差異，這導致了在各種衍生規則和實際運行中的種種問題，表現為在理論上對公司理解不足，對董事會角色的定位不清，反映了法律移植的局限性。〔18〕參見周業安、高嶺：《國有企業的制度再造——觀點反思和邏輯重構》，《中國人民大學學報》2017年第4期?，F行國內法律以股東會作為權力中心，在國有企業中則體現為國資委的絕對權力，在國資委和董事會的角色定位上，賦予了前者更多的實際權力。國有企業的“經濟人”和“準政治人”的角色混同，導致了政府與國有企業之間關系混沌。〔19〕參見顧功耘、胡改蓉：《國企改革的政府定位及制度重構》，《現代法學》2014年第3期。不對稱的是，董事會的責任反而在不斷地加重。這種權責分配的不平衡會造成明顯的沖突與不協調，必須對董事會的角色、職能定位加以厘定。實際上，中國國有企業治理對董事會職能的制約十分顯著，股東本位在國有股的多數中表現得淋漓盡致。

“政治—企業”聯系對國有企業董事會造成了來自制度外因的影響。另一方面，從董事會內因出發，中國企業之弱，是中國企業家之責，或者說是中國企業家精神之弱。2017年9月25日，中共中央、國務院出臺《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》（簡稱《意見》），引發社會熱議。當下我國國有企業董事會的弱勢與企業家精神的缺失關系密切。〔20〕參見謝永珍、李維安：《中國國有企業董事會治理：現狀、問題與對策——基于對山東省管國有企業的調查》，《山東社會科學》2008年11期。董事會一方面是國有企業的公司治理核心，另一方面是推動國有企業轉型升級、戰略重組的關鍵部門，具備優秀企業家精神的董事會能運籌帷幄、協調多方，實現國有企業做大做強、國有資產保值增值的營利性目標，更能兼顧國有企業的公益性目的。誠然，“政治—企業”聯系是客觀而普遍存在的，而要做的是使這種聯系能夠更加規范、法治、公開、公平。透明的政商關系、公平而自由的競爭性市場是真正企業家誕生的搖籃。反過來，對企業家精神的鼓勵和培育，能夠促使國有企業的核心、企業家與企業的重要聯系點——董事會樹立其在現代公司治理結構中應有的地位，并以考核和激勵的市場化、選聘制度的市場化來不斷催生當代企業家精神?！兑庖姟繁憩F出一種意識形態上的富有意義的進步，對于國有企業董事會制度的完善起到了積極的引導作用。

三、黨建與完善國有企業董事會制度的關系

加快現代企業制度建設，使國有企業更適應市場化以及國際化競爭環境，是國企深化改革的重要政策目標和法治走向?！?1〕參見顧功耘：《論國資國企深化改革的政策目標與法治走向》，《政治與法律》2014年第11期。加強黨建、將黨建內嵌至國有企業的治理結構中，能有效推動國有企業現代化建設，實現董事會多個層次的職能優化。其既具有法理上的合理性，也具有現實的可行性。一方面，我國《憲法》《公司法》及《中國共產黨章程》均對國企治理中黨組織的主體資格有所明確，這是黨建內嵌至公司治理結構的制度基礎和邏輯原點?！?2〕參見胡改蓉：《國有公司董事會獨立性之保障》，《華東政法大學學報》2010年第6期。另一方面，無論是抑制國有企業的貪腐低效和內部人控制，還是促進國有資產管理體制完善，抑或是強化國有企業的公益性屬性，都可以通過黨建尋求積極的效果。

（一）黨建強化對董事會的監督有利于破解內部人控制

在國企向現代公司治理結構的轉型中，董事會發揮著關鍵作用，確保公司管理層為增進股東利益而行事。長期以來，深化國企改革一個重要指導思想就是簡政放權、實現政企分開。改革的重點一直是實現“管企業”向“管資本”的轉移，政府僅僅對國資的保值增值、國企科學運轉起到監督作用，而不是直接經營決策，以此抑制腐敗低效。

然而，由于國有企業所有者先天性缺位，“兩權分離”本就容易造成經營者缺乏必要的產權約束，政企分開之后，對國有企業陷入內部人控制的擔憂隨之而來?！?3〕同前注〔5〕，寧向東書，第98頁。加強黨建能實現對董事會的有力監督。在國有企業現行的兩套領導體系中，黨委會是最具力度的指導和監督機構，不同于國資委基于出資人身份而有的“運動員”和“裁判員”之論，黨委會沒有身份上的敏感性，也不存在利益上的天然糾葛，其政治領導核心的地位決定了其極具力度的監管正當性和有效性，破解內部人控制，保證國有企業的社會主義性質和國有屬性。但與“政治—企業”背后存在的擔憂相似，“黨—企業”背后也存在類似的隱憂，“雙向進入、交叉任職”可能造成“一把手文化”，使得集體決策無法形成，導致貪腐或重大決策失誤。〔24〕參見馬連福、王元芳、沈小秀：《中國國有企業黨組織治理效應研究——基于“內部人控制”的視角》，《中國工業經濟》2012年第8期。這就涉及到了如何加強黨建以及黨領導的途徑和方式的問題。加強黨建是一個全面而系統的工作，既有賦權又有控權，沒有約束的權力猶如脫韁野馬，可能會造成黨委會攬權、強權又推諉扯皮的不良后果。因而，加強黨建是指在堅持黨對企業的政治思想領導的基礎上，充分尊重董事會的經營決策權，在企業章程和組織體系的框架內對董事會決策予以監督和指導，避免黨企關系中可能出現的貪腐低效，破解經濟型董事的內部人控制等難題。

（二）黨建約束董事會有利于完善國有資產管理體制

政、資、企關系是構建國有公司治理機制的基石，實現政、資、企分開是建立現代企業制度的基本需求。中國的國資管理體制改革按照處理政企關系、政資關系、資企關系的順序，由淺入深地逐步展開、不斷深化。黨的十九大報告提出，要“推動國有資本做強做優做大”，有效防止國有資產流失。而此前，一直強調的是“做強做優做大國有企業”。從企業到資本，這一改變與新一輪國企改革由“管企業”為主向“管資本”為主轉變一脈相承。做強做優做大國有資本不是孤立的口號，暗含著在充分發揮國企功能的基礎上，以企業的效益增長帶動資本的高效配置，創造更大的價值，而董事會在其中發揮了關鍵的作用。董事會對內職能一般被認為表現在重大經營決策、人事任免和監督管理層三個層面，是事實上的經營決策和領導機關。董事會作為國有企業經營決策的核心機構，能影響國資經營增資、流通轉讓等諸多環節，國企的產能效益帶給國資的影響直接由其掌控。在配套制度仍不健全的前提下，盲目追求經濟型董事比例的提升容易造成內部人控制。同時，這也引發了國有資產流失的風險。〔25〕參見曲亮、謝在陽、郝云宏：《國有企業董事會權力配置模式研究——基于二元權力耦合演進的視角》，《中國工業經濟》2016年第8期。

加強黨建有利于形成對董事會的約束，完善國資管理體制、抑制國有資產流失。董事會對國資最顯著的影響表現為國有企業作為賣方時的并購價格。有數據顯示，當國有企業黨組織參與董事會治理時，對并購溢價水平有顯著的正向影響；當國有企業黨組織參與高管層治理時，這種正向影響并不顯著?！?6〕參見陳仕華、盧昌崇：《國有企業黨組織的治理參與能夠有效抑制并購中的“國有資產流失”嗎？》，《管理世界》2014年第5期。這意味著，雖然國有資產的低價轉讓并不一定就等于“國有資產”流失，但轉讓價格過低會促使國企黨組織參與治理，從而促成較高的并購溢價。針對董事會和高管層治理結果的差異，也表明了董事會是黨組織抑制國有資產流失的關鍵環節。

（三）黨建引導董事會實現國有企業公益性質回歸

企業作為國民經濟發展中的基本構成單位，積極推動著社會發展，履行社會責任，這種作用和社會的擔當也日漸得到政府和社會的認可。這股趨勢之下，國有企業作為國民經濟發展的主要推動者，具有廣泛的社會影響力和經濟驅動力，關聯眾多利益體。我國國有企業具有歷史特殊性，其與世界各國所稱的國有企業具有天然的區別，同時亦與國內的其他類型企業存在極大差異，在推動社會發展的過程中本應體現更強公益性，承擔更多的社會責任。〔27〕參見漆多?。骸秾衅髽I幾個基本問題的再認識》，《經濟學家》1996年第2期。然而，從信息披露結果來看，國有企業的積極性并不高，同時在承擔應有責任時也存在諸多推卸責任的行為?！?8〕參見李銳：《國有企業社會責任信息披露問題研究——基于2005-2011面板數據的實證分析》，湖北人民出版社2014年版，第16頁。在國有企業公司治理過程中，國有資本作為控股的股東，過度看重短期社會經濟利益，與國企的公益性背離。內部人控制現象進一步加深了國有企業在治理中的缺陷，致使公司和債權人等利益相關者的合法權利受到損害。監事會和社會監督機制的缺失，造就國有企業不作為，反過來弱化國有企業對社會責任的承擔。從整個社會來看，社會責任的承擔與企業的有效治理密切相關。從國有企業角度來說，有效的治理機制需要企業從社會責任出發，在經濟利益與社會責任之間兼顧平衡。

隨著企業的責任意識不斷提高，近年來社會責任報告數量大幅度增長，國有企業的社會責任報告也在其中占據較高的比例。但這還遠未達到理想的標準，秉承了良好傳統的中國國有企業，具有不同于西方國家的中國特色制度優勢。加強黨建能恰到好處地對國有企業承擔社會責任、回歸公益性予以回應和促進。〔29〕參見王新紅：《國有企業法律制度研究》，中央編譯出版社2015年版，第155頁。董事會作為企業經營決策的核心機構，對于國企承擔社會責任具有直接的話語權。黨組織參與到公司治理，作為政治領導核心，能有效引導企業自覺承擔社會責任，并將社會責任的理念滲透到產品流通所涉的各個領域中，具有天然的優勢和巨大的推動力。因而，加強黨建并給予企業董事會正向引導，是提升國有企業社會責任意識的有效途徑。加強黨建工作，以督促和引導董事會職責，能進一步地提升國有企業對于社會的責任感。罔顧黨組織制度的優越性，一味地從概念上號召國有企業承擔社會責任，無疑是對現有制度資源的一種巨大的浪費。在國有企業社會責任的承擔這一問題上，加強黨建以促進國企董事會制度革新就顯得更為急切和必要。

四、國有企業黨委會和董事會的協調：構建黨委會職能的確權路徑

國有企業黨委會與董事會的分工協作不僅關乎黨全面的政治領導，黨組織嵌入公司治理結構更是一個具體而復雜的法律制度設計問題，必須找到科學而有針對性的規則進路，才能指引國有企業擺脫當前的困境，實現政治與經濟上的多重訴求。

（一）完善國有企業黨建配套法律體系

“國無法則不治，民無法則不立。”包括國家，任何一個個體都需要明確權利行使的邊界，一味依循本心欲望行事，將會造成雙輸的局面。〔30〕參見馮雷：《國資委成立以來國有控股企業改革成效的實證分析》，《統計與信息論壇》2012年第8期。加強黨建是一項精細的制度設計工作，直接將整個制度體系放入《公司法》中，存在至少兩個方面的問題：一方面，國有企業具有其特殊的公益性，更是承擔了比非國企更重的社會責任，將國有企業不加區分地與非國有企業予以同等規制的做法值得商榷；另一方面，不同類型的國有企業應該受到不同程度的規制，對非國有企業而言，就更應該充分保障其經營的自主性，降低干預程度。因而，規范國有企業黨建工作的開展，筆者認為需要制定專門的《國有企業法》，將國有企業黨建工作的組織、開展、責任等問題通過法律明文規定，國有企業單獨適用此法，而不是將其和一般市場主體一樣適用《公司法》。

國企黨組織在公司治理中能夠發揮政治核心作用，有助于提升企業核心競爭力，但就當前來看，黨組織在公司治理結構中還不是一個明確的法律主體，其職權的發揮憑借《公司法》《中國共產黨章程》的間接賦予難以得到充分的保障。正由于沒有法律上明確的權責劃分，缺乏制度性進路，才導致日常生產經營活動中的各種內耗和沖突。鑒于我國的特殊國情以及國企公司治理中的各種制度性沖突，可以考慮將黨組織參與公司治理的主體地位在《國有企業法》中予以明確，避免各企業公司章程隨意規定。如果能夠在法律層面賦予黨委會參與公司治理的主體地位，就可以使黨委會的政治核心作用名正言順，同時對其參與公司治理職權的明確界定也可以避免工作中的沖突和內耗。同時，在這個過程中，還要注意黨內法規和國家法律之間的銜接一致，遵從國家法律至上的基本原則，實現黨內法規與國家法律之間的動態配合?！?1〕參見姬亞平、支菡箴：《論黨內法規與國家法律的協調和銜接》，《河北法學》2018年第1期。

（二）黨委會職能定位與國有企業分類改革相適應

在國有企業混合所有制改革中，國有企業黨委會的職能行使受到了巨大沖擊，對董事會和黨委會之間的職能銜接也產生了相當的影響。想要回應混合所有制改革給董事會和黨委會帶來的沖擊，首先要做的就是讓黨委會職能與分類改革相適應，將有區別地行使職能作為整個制度構建的基本方向，對公益類和商業類的國有企業黨建工作予以不同程度的區分。

表一

對于公益類國有企業而言，其作為政府職能的延伸有明顯的特殊性，以公共利益和社會福利為首要目標，對黨委會充分發揮職能具有極高的要求。〔32〕同前注〔19〕，顧功耘、胡改蓉文。一方面，黨組織是黨內嵌于企業的一種管理機制，主要目標在于在保證企業經營目標的實現，引導企業在黨組織的領導下經營，特別是對主要領導干部的引導。另一方面，黨組織的內嵌是企業運行機制，是我國企業現代化進程的特有機制，同時，這種機制的存在不能違背現代化企業發展的方向，在企業權力運行方面、人事管理方面和內外監督上都有著特定的意義。因此，在公益性國企中，黨組織的特殊性決定了其不能按照一般化的企業組織一樣去運行，需要與黨的人民根本性與公益性國企的社會性要求相契合。對于商業類國有企業而言，在商業性國有企業有序退出、混改逐步推進的背景下，其應是逐漸擺脫公益性向現代化公司治理方向轉變的企業。黨組織在這類企業中所起的作用與公益性國有企業有所區別，改革方向理應不同?！?3〕參見孫晉：《競爭性國企市場支配地位取得與濫用以及規制的特殊性》，《法學評論》2016年第1期。混合所有制改革是國有資本所有權和經營權相互博弈的過程，資產流失是其不可回避的問題，因此一邊保證國有資產不流失，一邊參與公司化的治理，完善企業制度是黨建的主要作用。商業類和公益類的劃分造就了黨建在具體實施過程中的差異。

從另一個維度上看，對于國企混合所有制改革中產生的國有獨資、國有控股、國有參股三種不同類型的國有企業而言，與此相應，也有所區別。黨組織內嵌于公司某種程度上可以說是公司權利體系和監督體制的重造，而黨組織所具有的黨性和人民性決定了其所起的作用更偏向于人民利益的保護和權利運行的平穩有效，在黨委書記與董事長“一肩挑”時，亦需要根據不同類型的企業設定不同的權責范圍。同時，這個形態與公益類和商業類的區分具有交叉性，多種形態的結合使得黨組織建設更加復雜。因而，為更加有效地加強黨建，更好實現黨委會和董事會之間的協調，與國有企業分類改革相適應是加強黨建的基本方向。

（三）制度授權與控權：明確黨委會權力邊界

《公司法》明確規定，黨組織活動依照黨章辦理。只要在黨章的規定之下，黨組織活動均是合法的。進行黨內法規和國家法律的協調，亦需要在法律中對黨委會的主要職能進行列舉式明確，構建黨委會職能行使的制度性進路。首先，要確定黨委會在思想上的重要地位。將黨委會與國有企業的現代企業治理結構銜接，使黨委會成為其中有機構成部分，要充分體現其政治核心的定位?！?4〕參見謝軍：《國有企業黨的組織建設》，紅旗出版社2015年版，第322頁。其次，要賦予黨委會有效工作格局的權力邊界。授權也是控權，黨委會需在制度授權范圍內對國有企業董事會進行干預，發揮其在國有企業中的職能，越權無效?！?5〕參見陳云良：《從授權到控權：經濟法的中國化路徑》，《政法論壇》2015年第2期。找準了黨委會職能與分類改革相適應的制度構建方向，在當前黨委書記、董事長“一肩挑”的背景下，要積極抑制可能出現的貪腐低效和內部人控制現象，實現黨委會和董事會之間職能的協調與統一。國有企業黨委會發揮監督作用要在尊重和融入公司法人治理結構機制的前提下展開，構建有效監督的工作格局。要健全完善國有企業“雙向進入、交叉任職”的領導體制，保證符合條件的黨委主要成員依法律程序進入董事會，并保證其政治核心作用得到充分的發揮，為黨委會有效監督提供制度保障?！?6〕參見劉國勝：《政治核心作用論》，人民出版社2009年版，第14頁。這種制度不因董事長與黨委書記“一肩挑”而有所改變，要理順權責關系，完善黨委會監督不善的責任機制，以此促進黨委會職能的正當行使。新形勢下，為適應建立現代企業制度的要求，黨委會也必須創新理念、更新路徑，以與時俱進的“黨管干部”原則領導國企改革發展，構建黨管干部和企業用人權相結合的機制。最后，要明確黨委會工作的內容。從當前國有企業發展的實際運作來看，黨組織監督的重點在于國有企業的科學決策、用人問題、資金運作以及職工的合法權益?！?7〕參見魏成龍：《國有大型企業的現代企業制度建設問題研究》，中國經濟出版社2013年版，第161頁。一方面，黨委會要監督企業貫徹落實科學發展觀、執行國家政策，在安全生產、產品質量、節能減排和環境保護等方面履行政治、社會責任。另一方面，黨委會要深入開展黨紀黨規教育、加強監督，比如對企業改制和產權變更與交易等權力運作重要環節的監督。最關鍵的是，黨委會要兼顧國家、企業和職工三方的權益，使職工思想穩定，促進企業和諧?！?8〕同前注〔29〕，王新紅書，第183頁。因而，對國有企業黨委會職能應該從至少四個方面予以界定：第一，就企業的重大決策提出建議，由董事會決策；第二，宣傳黨和國家的方針政策并監督其實施，團結和帶領國有企業全體黨員；第三，對企業的選任決策提出建議，由有權機構依法律程序決定；第四，對企業運作的各事項予以監督，促進企業發展。

五、結語

新老三會之間的糾葛在國有企業現代公司治理結構改制進程中始終未能得到徹底的概念厘清和制度區分，隨著國有企業混合所有制改革的深入，實現黨委會和董事會之間的職能協調顯得越來越重要。以加強國有企業黨建為視角，科學地將黨建內嵌至國有企業內部治理結構中，能夠促進董事會在正確處理和黨委會之間關系的基礎上，進一步完善自身制度建設，真正行使和承擔董事會對國有企業的職能和責任。同時，黨委會在參與公司治理過程中應該充分考慮國有企業的功能定位，在不同類型的國有企業中采用不同的策略，以便能夠更好地實現其自身的職能。可以看到，在國有企業發展的進程中，歷經了權力核心從黨委會到董事會，又到如今提倡黨委書記和董事長“一肩挑”的變革，變的是政策，不變的是為實現國有企業的改革發展而不斷進行的嘗試。黨委會和董事會在發展交替之中，不斷優化其各自的職能，彼此磨合與協調，最終實現在國有企業中的統一，以對黨委會職能的保障促進董事會職能的發揮，以黨委會的政治優勢促進董事會制度的完善。只有在這樣的制度構建下，才能真正發揮國有企業黨建的制度優勢，提高國有企業的競爭力，實現國有企業的改革目標。