農村土地經營權流轉問題研究

金楊安

摘要：伴隨著我國城鎮化及工業化進程的發展，農村土地經營權作為從農村土地承包經營中逐漸分離出的一項權能，由其他組織或者個人經營，其他組織或者個人取得土地經營權。其流轉模式及流轉問題，既關系著農民利益，又關系社會穩定，文章從流轉權主體特征入手，提出了其在當前政策環境下所存在問題，最后提出了完善政策法律法規，明晰產權分割等建議。

關鍵詞：土地經營權；經營權流轉

一、農村土地經營權流轉主體及其特征表現

（一）政府主體

作為農村土地流轉制度政策的規劃主體，政府不僅擔負著政策設計的任務，還是對農民、集體經濟組織等協助者，為其保障了資產估價分析，提供法律援助，以及包括保險和企業聯合投資等的社會化服務 。農村土地流轉作為地方政府財政收入的一個重要來源，政府對農村土地流轉會采取統一規劃調節。以保證市場高效及平衡，在規范土地招標市場的同時，精準對接農村土地流轉供給方。最后趨勢為逐步實現我國農業現代化發展及農業產業結構的調整，實現我國現代化農業的大規模發展，其特征主要表現在引導、鼓勵及調節工作中。首先，政策制定全過程必須保證農戶自愿原則，以引導為入手原則，遵守現行法律制度框架及創新制度，且應將工作收益與農戶利益分割。其次，依據中央指令，在推動農業規模化經營的基礎上，推動現代化發展的指令，避免演變為“土地兼并”。在中央提出的18億畝地紅線約束下，應盡力保證非農業部門及產業適度參與流轉作用。最后，在面臨土地紛爭時保證其調節職能。

（二）農戶主體

在我國當前的農村土地流轉制度之下，農戶在享有模式創新的同時，保留宅基地使用權及農地流轉權，或者只參與兩權之一的流轉，可以說，在兼顧了廣大農民的需求的基礎上，對農民農地經營權流轉中，以年為單位，獲得流轉費（公式Y=700X+50*（X2/2）單位：元）。其中，X代表農民農地經營權流轉畝數，50為農民的補助增長幅度。農民主體在當前“兩權流轉”的基礎上，宅基地使用權流轉意愿度和農地經營權流轉意愿度均成為其行為特征的決定部分。首先，由于農民自身情況限制，其在長時間形成的政策環境中屬于被動角色，既關于自身知識水平的限制，同時也有當前主要勞動力就業趨勢的影響。另外，由于農村特殊環境氛圍及合群現象的普遍，其“群體效應”的突兀顯示出了極強的模仿及跟從性，并在一定程度上表現出集體極端行為，最后，由于輿論環境的影響及我國信訪制度的不健全，農戶利益無法得到確實有效的保障，處置不當將造成惡劣后果。對我國司法制度的完善、健全提出了要求。

（三）農業規模經營組織主體

農業規模經營組織，主要是在多環節從事農產品制造的制造鏈個體，及在銷售環節及服務業的從業個人。在我國體制變遷的過程中，我國的農業規模經營組織已經從以平等為原則的農戶主導型，變為當前的多樣化模式并存的多樣農業規模主體并存型，在土地規模上得到了極大的提升，同時提高了生產效率，減少了規模效應下的經營成本。在當前規模效應愈發顯著的基礎上，成本的增加幅度成為了主體進一步發展的主要阻力。另外，還對穿插在農業規模經營組織主體與政府，農戶及農村集體經營合作組織主體中的中介機構，及其所擔負的協調協商機制提出了更高的要求。

（四）農村集體經營合作組織主體

作為對管理農村宅基地使用權與經營權流轉功能的職能組織，在我國當前推行大項集約規劃農業生產經營的背景下，農村集體經營合作組織將擁有使用權及經營權利的農戶轉讓其權利，以收取租金及股份協商等形式，在保證權利不丟失的情況下完成農業生產經營工作。由于主體的模糊性及不確定性較大，其招商引資方式易導致尋租行為的產生，導致了農村用地的用途曲折化，最后導致其發展方向違背了成本規律，導致農村集體經營合作組織主體成為損害農民利益的行政主體，在監督機制失效的同時缺乏有力的懲處機制，最終對村民利益訴求產生截斷效應，對資本要素進入農業用地產生反向阻礙。

二、農村土地經營權流轉現存問題

（一）政策法規制度需完善

當前，我國對于農村土地經營權的法律、法規較多，從立法位階與立法深度上來看，同時又有“規定”、“辦法”、“細則”“通知”及意見等形式出臺的政策文件作為合理補充，使得政策有可操作性、強制性和約束力得到了專門機構保障實施，均具有較為合理的法律效力指導作用。但是，由于對于農村土地的法定權利歸屬性出現了部分倒退。例如，在主體上的規劃并未采取更為可行的“經濟法人”代表制，而是將行政單位作為替代，作為法律歸根主體。此外，在主體性較為模糊的基礎上，并未對流轉權出發點及存在點作出了具體的明確，作為主體的農民對于如何流轉等細節問題沒有明確指引，所以在主體中介上出現了較大差異的錯誤，在極大程度上減弱了其參與流轉行為的積極性，缺乏科學界定的規則，也對其經濟利益缺乏有效保護，對于產權的明確張力不足，也是原則性問題的根本出現源頭。

（二）傳統觀念制約及影響農民主體

依托“風險控制理論”，農民對于土地在不同條件下的需求與供給認識，在部分程度上會理解為其對于自身收入的衡量考評，其變動也會體現出對收入預期的擔心狀況及后續風險評估。在傳統“小農意識”的限制思想中，土地作為農民養家糊口的最主要資本，國家的土地政策對其發揮不了最大限度的思維轉換作用，加之相關利益部門對于土地的占有，即使有更大的利益誘惑，但是其認為基于失去生活穩定的風險投資，動力不足就不足為奇了。此外，就業需要及個人價值需要的沖突，使得其容易基于當下的產出，堅持既定的生產方式，以自給自足的封閉式產出來獲得收益。

（三）農民自身心理及城鄉演變沖擊

由轉接承包、外包外租、產權轉讓、利益互換、分配股份、土地拍賣、產權抵押及繼承等方式而構成的我國農村土地流轉經營主要方式，而相關流程所需的知識需求，是當前造成農民行為遲滯的主要障礙，而結合當前我國不斷變化的城鎮戶口制度變遷及勞動力就業市場變化，巨大的勞動力流動現象所帶來的城鄉就業形式變化，所帶來的一系列“拆遷”、“戶籍變更”的問題，再結合我國當前產業結構升級和高新產業變化所帶來的經濟水平發展變化，對人口素質差異也造成了一定影響，從而阻礙土地流轉經營模式發展。

三、農村土地經營權流轉政策建議

（一）完善政策法律法規，明晰產權分割

依據制度經濟學及產權經濟學相關原理，我們可分析出流轉權制度執行力對于市場經濟制度的重要性，可以說，明晰的產權不僅是對功能作用的激勵因子，而且是效率提升的有效抓手，其引致效應及外部性將成為市場均衡的推動力。此外，在調整好農民與土地關系的基礎上，農民作為土地第一產權主，其在新時代的地位是應當進行一個較為立體平行的角色轉變，重塑其作為“地主”的地位。結合內生性和外部性確立相關的法規政策條目，對于明晰產權分割，非常有幫助。

（二）完善以土地流轉平臺為基礎的農民幫扶機制

在我國土地分類中，保證18億農耕畝地的基礎上，農村耕地在允許條件下將農業用地轉換為城市建設用地與農村建設用地。成立土地流轉平臺，通過平臺的中介作用與主體作用，規劃建設農村土地流轉，解決土地的浪費。此外，還可以規范市場交易，對農村經濟效益提升進行催化，對農民在交易過程中的利益需求作供給回應。結合幫扶機制成立更多更好的政策落實制度，保證惠民所得。

（三）建立以社保制度為引領的農民利益保障制度

我國當前社保制度下，其戶籍所在程度決定了其保障險種的多少，而在當前農村勞動力不斷流動的背景下，農民的社會保障問題是作為其擇業成本及職業統籌的托底性保障，而通過勞動力輸出及社保制度的完善，對于農民經營自身土地流轉權益，有著很大的幫助。同時，通過對其子女教育問題的改善和化解社會矛盾的抓手，其可以進一步通過城鎮化促進公平，為后續土地流轉問題的解決保證持續推動力。

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（作者單位：云南省德宏州梁河縣遮島鎮經營管理站）