我國農村社會養老保險的法律規范研究

孫曉園

摘要：農村社會養老保險是社會養老保險的一個重要組成元素，它的存在可以為農村老年人的老年基本生活提供一定的經濟或物質保障，從而使農村老年人能夠安享晚年。文章通過對現行農村社會養老保險相關規定的分析，總結出現行規定中存在的問題，并針對這些問題，提出了一些相對應的對策或措施，以使我國農村社會養老保險的法律規范得以完善。

關鍵詞：社會養老保險；農村；法律規范

在當今的二元經濟結構下，我國農村人口數正在不斷減少，從2013年的62961萬人降至2016年的58973萬人，降幅達到3.62%。然而，與之相反的是，我國農村老年人口數正在不斷攀升，且以將近85萬人左右的速度逐年遞增，到2028年估計會達到最高值1.2億；到2050年，農村、城鎮65歲及以上老人比例將分別達到32.73%和21.2%，農村為城鎮的1.54倍。

一、 我國現行的農村社會養老保險相關規定

（一）憲法和法律層面

2018年3月11日，第十三屆全國人大一次會議第三次全體會議經投票表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》。根據該修正案的規定，國家尊重和保障人權，并著力發展公民所需的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。當公民遇到年老、疾病或者喪失勞動能力的情況時，國家和社會會提供物質幫助。《中華人民共和國憲法》是我國的根本大法，具有最高法律效力，它賦予了我國公民基本的社會保障權。

2001年4月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議對《中華人民共和國婚姻法》進行了修正。該修正案指出，老年人的合法權益受到法律維護，子女有義務贍養扶助其父母。《中華人民共和國婚姻法》是我國一部保護婚姻家庭的部門法，具有法律約束力，它保護了我國公民尤其是老年人的正當家庭權益，體現了憲法原則之一——基本人權原則。

2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，并決定于2011年7月1日起正式實施。根據該法規定，新型農村社會養老保險的繳費由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分組成，待遇則由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分構成。除此以外，該法還規定，參加此類養老保險的農村居民，只要符合國家規定條件的，就可按月領取待遇。《中華人民共和國社會保險法》是我國唯一一部社會保障層面的基本法，具有法律強制性，它規范了我國公民應履行的社會保險義務和應享有的社會保險權利。

2015年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議對《中華人民共和國老年人權益保障法》進行了修正。該修正案指出，國家建立養老保險制度，是為了保障老年人的晚年基本生活，有關組織必須按時足額繳納養老保險，不得無故克扣、拖欠或者挪用。另外，經濟條件尚可的農村，除了根據實際情況建立養老保險制度外，還可以憑借著未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等設立養老基地點，該基地點的收益則全部用于老年人養老所需。《中華人民共和國老年人權益保障法》的出臺，具有法律權威性，它不但為老年人的正當權益與老齡事業的發展提供了法律準繩，而且傳承了中華民族尊老的優良傳統。

（二）部門規章層面

1992年1月3日，國家民政部下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》。該方案指出，國家建立農村社會養老保險制度，是為了保障全體農民的老年基本生活。該方案將年滿60周歲的市城鎮戶口、不由國家供應商品糧的農村人口作為保險對象，并規定繳納保險年齡為20～60周歲。在基金方面，本保險采取個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的方式進行籌集，并實行以縣為單位統一管理。除上述內容外，本方案還對繳費的標準、支付及變動，基金的保值增殖，立法、機構、管理和經費等內容做出了較為詳細的規定。

1995年10月19日，國務院辦公廳轉發了民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見》的通知。該意見總結了自1992年民政部下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》以來的實踐成果，指出了存在的主要問題，并提出了五點建議，即統一認識加強領導、從實際出發分類指導、推廣規范操作逐步完善管理體系、切實加強基金的管理與監督，以及加強宣傳工作改進工作方法，以推動農村社會養老保險的健康有序發展。

（三）政策規定層面

2009年9月1日，國務院頒發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。該意見明確指出，從2009年起我國開始實行新型農村社會養老保險（即新農保）的試點工作。新農保以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為基本原則，采取社會統籌與個人賬戶相結合，并與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套的方式開展保障工作。新農保制度覆蓋了年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的所有農村居民，但不強制參保。其基金的籌集則由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成，同時設立用于終身記錄的養老保險個人賬戶。養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，并且支付終身，只要農村戶籍老年人年滿60周歲且未參加城鎮職工基本養老保險，就可以按月領取此養老金。此外，該政策針對待遇調整、基金管理與監督、經辦管理服務、相關制度銜接、組織領導、具體辦法和試點實施方案，以及輿論宣傳工作等做出了詳細的規定。

二、我國農村社會養老保險現行規定存在的問題

現今，在我國雖然已頒布了不少的法律法規用以保障農村老年人的晚年基本生活，但仍然存在一些問題。

（一）基本法原則性強，可操作性弱

目前，我國涉及到農村社會養老保險的具有較高法律效力的基本法分別是：《中華人民共和國憲法修正案》、《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國社會保險法》和《中華人民共和國老年人權益保障法》。雖然數量較多，但大多數條文內容都是點到為止且比較分散，不具備可操作性。如，《中華人民共和國憲法修正案》中只提到國家會在公民遇到特定困難情況時給予物質幫助；《中華人民共和國婚姻法》只提到子女必須贍養老人且法律保護老年人的合法權益；《中華人民共和國社會保險法》雖提及了新型農村社會養老保險的繳費、待遇和領取期限，但過于簡單；《中華人民共和國老年人權益保障法》也只是提及了有關機構必須按時足額繳納養老金，針對無故克扣、拖欠或者挪用的現象，并未出臺具體的處罰措施。另外，就經濟條件尚可的農村設立養老基地點事宜，也只規定了其收益全部用于老年人養老所需，具體的如何運用則沒有細化。況且，此事還牽涉到許多其他問題，該法都沒有給予明確的解決方案或指導框架。

（二）法律保障層次低，強制性弱

如上文所述，我國關于農村社會養老保險的基本法內容都是點到為止。因此，我國現行的農村社會養老保險主要依靠民政部門發布的《縣級農村社會養老保險基本方案》、國務院辦公廳轉發的《民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》以及國務院頒發的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》來實施的。這些《基本方案》《通知》《指導意見》雖在一定程度上為規范我國農村社會養老保險提供了操作依據，但其無法成為法律依據。與此同時，農村社會養老保險是國家為了保證每一位農民年老之后的基本生活，維持社會穩定而建立的，應當具備強制性，然而無論是在《基本方案》還是在《指導意見》中，均遵循農民自愿投保原則，從而導致了參加農村社會養老保險的大多是經濟水平較高的農民，而經濟水平相對較低甚至無經濟來源的農民則無法投保，違背了建立農村社會養老保險的初衷。

（三）繳費標準較低，保障水平不高

依據國務院頒發的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新型農村社會養老保險的繳費標準為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，至于到底應選哪種繳費檔次，則由參保人員（即農民）自行確定。但現實是，大多數農民的經濟條件都不富裕且參保意識不強，即使他們參與投保，也往往會選擇較低甚至最低的標準進行繳費，這樣一來，待他們年老后就很難享有高水平的保障了。除此以外，《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》還規定基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府給予一定補貼。按照此規定計算，農民平均每人每月領到的養老金大致在100元左右，較多的也不超過200元。當然，有些地方農民的養老金還達不到每人每月100元。與如此低的養老金收入形成明顯對照的是，隨著經濟的發展，現今的物價水平年年上漲。這樣的的保障標準，對于農村老年人而言顯然是偏低的。

（四）違法違規處罰不明確，爭議糾紛解決方案缺失

法律責任是保證任何事宜健康順利發展的堅強后盾，農村社會養老保險亦是如此。盡管在《中華人民共和國社會保險法》中，法律責任作為單獨一章被列出，但內容較為籠統。另外，縱觀三個視為操作依據的部門規章與政策性文件，其中民政部發布的《縣級農村社會養老保險基本方案》和國務院頒發的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》分別只涉及了管理機構的職責、管理的方法、經費的支出途徑和基金的監督，對于違法違規處罰只字未提。國務院辦公廳轉發的《民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》也只是簡要地提到黨紀政紀會嚴肅處理貪污、挪用基金或因瀆職導致基金嚴重損失的行為，情節嚴重到觸犯刑律的，將移送司法機關依法懲處。除此以外，無論是基本法還是政策法規，都未就爭議糾紛提出相應的解決方案。

三、完善我國農村社會養老保險現行規定的對策

（一）制定農村社會養老保險基本法，做到有法可依

我國農村養老長期以來都是依據部門規章或政策規定進行保障的，但這些部門規章或政策規定都不具備法律效力。因此，國家應提高農村養老規范的法律層次，即通過全國人大及其常務委員會制定出詳細具體的農村養老規范，包括保險對象、覆蓋范圍、基金的籌集給付與運營管理、管理的機構及其崗位職責以及保險糾紛解決機制等內容。因為經由全國人大及其常務委員會制定的法律，屬于基本法，具備較高的強制性、約束力等法律效力。它不僅能作為農村養老的基本法定標準和法律制度框架，而且能為解決農村養老過程中的一些復雜問題提供一定的法律依據。更重要的是，這一層次的法律，能消除農民存在的質疑與不信任，能使農民安享晚年生活，能使農村社會養老保險充分發揮自身的作用。

（二）拓寬保險基金來源渠道，提高保障水平

雖然國務院2009年頒發的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中提到新型農村社會養老保險采取“個人繳費、集體補助、政府補貼”三方籌資的方式，但存在一定的問題。一方面，由于國家的財力有限，因而國家向農村養老保險提供的財政補貼較低。另一方面，當農村集體組織一旦遭遇經濟實力瓶頸時，就無法對農民實施養老保險補助。因而，新型農村社會養老保險基金的主要籌資來源還是農民個人繳費，從而變相地加重了農民的負擔。

針對此現象，建議國家可以著重在以下三個方面制定具有約束力且操作性強的法律規范，即政府補貼資金籌集方面、集體組織補助資金籌集方面和個人繳費資金籌集方面。

第一、政府補貼資金籌集方面。首先是政府財政預算，即由于農村社會養老保險具有社會性，因此它脫離不了政府的財政支持。其次是征地補償金的發放額度，即國家因發展或其他需要，會征收部分農民的土地，同時給予適當的補償金。但實際上這些補償金的額度偏低，難以維持農村居民的長遠生計。農民也沒有“余錢”繳納保險費。因此，國家可以根據實際情況適當提高征地補償金的額度水平，并從中提取一部分資金，實行專款專用，用以保障全體農民的晚年生活。再次是與農村養老保險相關的福利彩票的發行，1987年我國開始發行福利彩票，逐步將殘疾人事業、孤兒事業、困難人員援助事業等納入該操作模式，即通過該模式向公眾籌集社會福利資金。農村社會養老保險亦可采用該模式，并劃撥所獲利潤中的一部分作為農村社會養老保險基金。

第二、集體組織補助資金籌集方面。首先是農民專業合作社的設立與發展，農民專業合作社是本著農民自愿的原則，以農戶經營為基礎，以某一產業或產品為紐帶的互助合作經濟組織，其作用是增加社員的收入。建立與壯大農民專業合作社，能為合作社社員的養老保險提供資金補助。其次是鄉鎮企業的設立與發展，此舉不但可以為企業中的農民工提供養老保險補助，而且還可以從利潤中拿出一部分交給當地的集體經濟組織統一安排用于其他村民的保險費補助。再次是農村集體經濟傳統發展思路的改革，即在充分了解現實需求的前提下，根據實際情況挖掘農村特色，開辦“休閑農業”、 “觀光農業” 、“旅游農業”等，從而擴大農村集體組織的經濟來源，同時加強管理。當農村集體組織達到一定的經濟能力后，由該集體組織向村民提供養老保險的資金補助。

第三、個人繳費資金籌集方面。建議可采取鼓勵農民以實物（如土地等）換取養老保險。當前，我國大部分農村尚處于較低層次的經濟市場化和產業化程度，土地等雖作為一種農業資源，但其利用率和收益率都偏低，用土地等實物換取養老保險，將有利于緩解農民經濟貧困的實際問題。

（三）明確處罰規定，落實法律責任

明確處罰規定是規范社會保障健康運行的基石。現今，雖然《中華人民共和國社會保險法》中規定了法律責任，然而考慮到我國的某些農村存在著特殊情況，因此建議可以運用法律手段對農村社會養老保險違法違規行為的處罰力度進行明確規定，對象涉及政府、村集體經濟組織、農民個人等，同時按違法違規行為的嚴重程度區分為民事責任、行政責任與刑事責任，并做好與《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法總則》等相關法律的銜接與配套工作。

（四）填補爭議糾紛解決機制空白，維護參保農民正當合法權益

建立有效的農村社會養老保險爭議糾紛解決機制，能推動農村社會養老保險制度的順利運轉。因此建議可采取調解、仲裁和訴訟三種途徑相結合的方式進行。首先是調解，調解是我國農村地區解決矛盾的常用方式之一，一般情況下都由村中有威望的長輩或村干部主持。調解的好處在于可以將矛盾解決于萌芽時期，從而避免其擴大化，是一種慣用但不具備任何法律效力的糾紛解決途徑。其次是仲裁，當雙方當事人對先前達成的和解協議產生反悔時，可依據達成的協議，將爭議自愿交予選定的第三方，第三方則按照公平原則與程序規則進行裁決。待第三方裁決完畢后，雙方當事人依照裁決結果履行義務。與調解不同的是，仲裁的結果具備一定的法律效力。再次是訴訟，農村社會養老保險爭議糾紛主要包含兩種類型，一種是行政糾紛，另一種是民事糾紛。前者是指參保人與經辦機構之間就參保對象的準入資格、養老金的待遇水平及相關步驟、參保對象享有的權利等產生的糾紛，可以憑借行政復議或行政訴訟的手段予以解決。后者是指參保人與基金管理人之間就基金管理人侵占或挪用基金等行為產生的糾紛，可以憑借民事訴訟的手段予以解決。農村社會養老保險是社會養老保險的一個重要分支。倘若缺乏爭議糾紛解決機制，農民的正當合法權益就有可能受到剝奪或侵害，從而不利于農村社會養老保險的實施。

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（作者單位：上海工程技術大學）