監察法與刑事訴訟法銜接思考

沈露

摘要：在監察體制改革的過程中，監察法的制定無疑是重大的一步，但隨著《監察法》的公布，它的適用更加引起人們的關注。文章主要論述了監察法與刑事訴訟法在適用銜接上的一些問題，主要包括監察法制定的背景、監察委員會的監督、調查、處置三種職權、監察委員會與人民檢察院職能銜接問題，比如監察委員會的監督權、調查權、處置權與人民檢察院現有的偵查權、法律監督權以及立案審查權之間的沖突和適用銜接問題。

關鍵詞：監察法；刑事訴訟法；適用沖突與銜接

一、引言

黨的十八大以來我國反腐敗工作進入全新的局面，但是在新階段也遇到新難題，腐敗問題屢打不止，對于腐敗問題如何才能做到防微杜漸？根據域外各國的經驗，有效的監督不失為一劑良方。但是監督職能分散在各個不同的國家機關之中，不能對國家機關及其公職人員實現高效的監督，因此在整合行政機關以及人民檢察院的監督職能的基礎上《監察法》應運而生。但從十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國監察法》的來看，監察法與刑事訴訟在現實運用中存在諸多沖突之處，本文擬從監察委員會與人民檢察院存在的沖突入手，并分析監察法與刑事訴訟法的銜接問題。

二、制定《監察法》的背景

自中華人民共和國成立、第二次現代化進程開啟以來，中國即遭遇了腐敗的嚴重侵襲，腐敗甚至到了危及國家政權安全的程度，治理腐敗成為黨和國家的重中之重。在80年代推進第三次現代化的進程中，腐敗問題再次成為發展道路上的嚴峻挑戰。當下中國的腐敗類型主要表現為“政治支配經濟型”的腐敗，核心是權利尋租。

自黨的十八大以來，反腐敗工作進入全新的階段，在全國掀起了反腐敗的熱潮，既要“打老虎”也要“拍蒼蠅”，形成了一套中國模式的反腐敗經驗，并取得了豐碩的成果。但是仍然沒有形成統一高效的職能機構制定具體的反腐敗策略。反腐敗監督職能分散于各級紀檢監察機關、政府的防腐敗機構和審計機構、各級檢察機關查辦和預防職務犯罪機構之中，機構職能、性質定位、執行標準不一、遠未形成集中統一、權威高效的反腐合力。

2016年12月，第十二屆全國人大常委會會議通過了在北京、山西、浙江監察體制改革的試點決定。2017年6月，全國人大常委會初次會議審議了《監察法》草案。2017年11月，《中華人民共和國監察法（草案）》公開征求社會意見。2018年十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。作為國家反腐敗立法，制定監察法的意義重大，也必定會產生深遠影響。

三、監察委員會與人民檢察院職權銜接問題

根據《監察法》第三條、第七條可見監察機關的一項重大職責便是調查職務違法和職務犯罪。人民檢察院作為我國的法律監督機關，主要任務是依法履行監督職能，保證國家法律的統一和正確實施并且設有貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門。在監察機關與檢察院各自履行職能時必然產生權責劃分的沖突。

（一）監察委員會的職責

監察體制改革最初目的是要建立高效的反腐敗機制，通過整合黨的紀律檢查委員會、行政監察、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的職能以達到懲治腐敗、預防腐敗的目的。

1. 監察委員會的監督職權

從《監察法》第十一條第二款可以看出，監察委員會主要涉及對人的監察。監督檢查主要涉及兩個方面，一個是對事的監察，一個是對人的監察。對人的監察指的是對一切行使公權力的人進行監督檢查；對事的監察是指對公權力運行的過程及產生的效果進行監督與檢查。但對人監察存在一定的弊端，對人監察的實際上是一種“不告不理”，雖然在總體上實現了對所有公職人員的監督，但不能做到全方位無死角的監督，漏網之魚不可避免。此處的監督與《刑事訴訟法》所規定的人民檢察院的法律監督之間的差異與聯系將在后文中著重介紹。

2. 監察委員會的調查職權

《監察法》第十一條第三款規定的職務違法和職務犯罪情形是我們通常所說的“職務犯罪”的范疇，原由人民檢察院負責偵查、起訴，現由監察委員會負責調查。在監察委員會行使調查職權時可以行使監察法規定的12項調查措施。這些調查措施中有的是延續的現行《行政監察法》的規定，有的來自《刑事訴訟法》，也有全新的調查手段。此處的調查與《刑事訴訟法》所規定的人民檢察院的偵查權的性質之間的差異與聯系將在后文中詳細介紹。

3. 監察委員會的處置職權

根據《監察法》第11條第四款的規定監察委員會的處置權主要是對涉嫌職務違法和職務犯罪，最終將調查結果移送到人民檢察院。在制定《監察法》之前職務違法和職務犯罪直接由人民檢察院偵查、起訴，無需在經過其他國家機關。

（二）監察委員會與人民檢察院的職權沖突

在北京、山西和浙江的試點工作中調整和暫停《刑事訴訟法》第三條、第十八條、第二編第二章第十一節第一百四十八條、《人民檢察院組織法》第五條第二項、《檢察官法》第六條第三項的適用。從試點地區的情況來看，從檢察院“轉隸”到監察委員會的人員繼續履行偵查職務犯罪的職責。監察機關德的調查權與人民檢察院的偵查權便不可避免存在沖突。

1. 監察委員會的監督權和人民檢察院的監督權的關系

人民檢察院是我國專門的訴訟監督機關。人民檢察院監督立案、偵查、審判和生效裁判的執行是否有效實行，根據審查公安機關的逮捕申請。最高檢《規則》第十四章“刑事訴訟法律監督”以專章的形式從各個方面規定了貫穿整個刑事訴訟的法律監督。

從試點三省地區來看，監察委員會的監督權主要是整合的《行政監察法》中對公職人員的監督權，而人們檢察院的監督權來源主要是《刑事訴訟法》以及最高檢制定的規則。可以看出監察委員會的監督權和人民檢察院的監督權存在區別，監察委員會的監督權主要是對人的監督，而人民檢察院的監督權主要是對事的監督。

2. 監察委員會的調查權與人民檢察院的偵查權

《刑事訴訟法》第一百零六條的規定偵查只能由法定的國家機關即公安機關和人民檢察院進行并且必須依法進行，偵查的內容包括專門的調查工作和有關的強制性措施。人民檢察院在審查起訴中有自行補充偵查的權力，這就要求監察機關為了保障公訴質量需要具備一定的偵察能力。在長期的司法實踐中，人民檢察院與公安機關在審查案件能否立案時存在著一項“初查”制度，它不能與偵查相提并論，最大的不同點就是在“初查”期間，不允許對相關人員采取人身強制措施和實行限制個人基本權利為特征的強制性偵查行為。

監察委員會調查對象是職務違法和職務犯罪。而偵查的對象卻是涉嫌刑事犯罪。我國著名的訴訟法學學者卞建林先生認為監察委員會對職務違法和職務犯罪所進行的調查與刑事偵查相比區在諸多區別：由于國家監察調查的對象包括職務違法和職務犯罪，因此不能把監察調查完全等同于刑事偵查。雖如此，但也不應認為監察委員會的調查權不具有刑事偵查的性質。《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》中提出要完善刑事訴訟法關于“偵查”定義的表述。

在《監察法》中規定的調查措施同時也是刑事偵查的措施，并且具有強制性質，極有可能限制甚至侵害公民的人身權益或者財產權益，特別是像留置這樣的能限制甚至剝奪公民人身自由的調查措施。在習近平總書記的十九大報告中指出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。”《監察法》對留置措施、適用條件及留置期限等，法條規定均比較明確。但是關于留置問題仍有諸多問題存在商榷之處。例如在《監察法》第四十七條中規定，人民檢察院對于監察委員會移交的案件采取強制措施，這表明留置措施并不屬于強制措施的范圍，因此留置期間，被調查人不符合“犯罪嫌疑人自被第一次訊問或者采取強制措施之日起”的聘請辯護律師的條件。那么處于調查階段的被調查的公職人員不享有聘請律師的權利，這對于被調查人人權的保護無疑是一大漏洞。因此在《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》也保留檢察院在訴訟活動監督中對司法工作人員利用職權實施的刑訊逼供、非法拘禁、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查權。但是兩種在實質上相似的權利分別歸屬在兩個不同的職能機關中其中的法理道理仍值得商榷探討。

3. 監察委員會的處置權與人民檢察院立案銜接

人民檢察院是我國的唯一公訴機關，監察委員會的處置權是監察委員會的三大職權之一，根據《監察法》第四十七條規定人民檢察院審查監察機關移送的證據材料，審查后認為需要補充核實的，有兩個解決方案即退回監察機關及自行補充偵查。人民檢察院對于法定的不起訴情形，經上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監察機關認為有誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。在《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》中也明確檢察院對于監察機關移送起訴的案件，依照刑事訴訟法和監察法的有關規定進行審查；認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可自行補充偵查。

4. 人民檢察院對于監察委員會移送的證據進行審查

我國起訴實行的是檢察院獨占主義和國家公訴主義，檢察院是唯一的公訴機關。所有的公訴案件無論偵查主體是哪一方國家機關，在偵查終結后都必須把案件移交人民檢察院審查，提起公訴。監察機關亦應如此。

在監察體制改革前，紀委在雙規調查后將涉嫌職務犯罪的案件移送檢察院立案偵查，移送證據的做法是：物證、書證等實物證據移送后直接適用于偵查階段；詢問筆錄、證人證言等言詞證據不直接移送，由檢察院重新收集，轉化為合法的證據材料。監察體制改革后，從試點地區的情況來看，對于職務違法和職務犯罪的證據變成直接移送給人民檢察院，避免了重復取證的行為，提高了取證的效率。在人民檢察院在審查監察委員會提交的證據時，如發現存在以體罰、威脅、誘騙等非法手段收集的證據，應有權依法加以糾正。

四、結語

隨著我國反腐敗的不斷推進和深入，現有的監察體制已不再適應新形勢的要求，對監察體制進行改革勢在必行，制定監察法有其深刻的時代背景。但在現階段《監察法》中規定的部分內容仍然存在與現行法律不相適應的內容。在本文中也列舉了一些《監察法》與《刑事訴訟法》所不相適應的部分，并針對不相適應的部分提出了些許意見。隨著《監察法》在今年的正式運行，以及對于與《監察法》不相適應的《刑事訴訟法》條款的修訂，未來的反腐敗工作必將取得新的里程碑式的勝利。

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（作者單位：貴州大學法學院）