四川轉制科研院所產權制度改革的思考

楊志剛，劉 毅

(四川省食品發酵工業研究設計院，四川 成都 611130)

1 轉制科研院所產權制度改革現狀

從黨的十八屆三中全會，中央作出全面深化改革的戰略部署以來，改革進入深水區。四川轉制科研院所改革作為四川科技體制改革的組成部分，按照中央精神，雖進行了一些改革探索，但在產權制度改革層面總體看進展較慢。對轉制科研院所產權制度改革，目前有三種論調：一是穩妥漸進論，即按照上面制定的統一部署，穩健推動；二是速度緩慢論，認為本輪改革調子很高，步子較慢；三是操作困惑論，認為科研院所產權制度改革已提了多年，并非今天才開始，原來靠“摸著石頭過河”摸索著改，現按頂層設計要求，一則要涉及深層次產權結構制度改革，按市場化方向推動去行政化，再則又刻意強調黨的領導，似乎又在加強行政化，轉制院所反而感覺困惑和迷茫。因此，在中央科技體制改革頂層設計出臺后，許多轉制院所卻依然態度消極等待觀望，呈現出三個方面現狀。

1.1 院所深層產權制度改革動力、能力、擔當不足

對在國企改革中已進行了多年探索實踐，并形成了成功經驗的產權制度改革，轉制院所在此方面改革，始終較少觸及。究其原因不外乎有三：一是動力不足不愿改，二是能力不足不會改，三是擔當不足不敢改。

1.2 轉制完成事業法權向企業法權的產權改革

通過上一輪轉制改革雖從事業法人轉為企業法人，院所企業法人產權基本形成，同時，其中少部分轉制院所進入行業企業集團，如省化學工業研究設計院進入省化工集團，省建科院進入省華西集團，省酒科所進入省商投集團，這些院所變成了行業國有集團下屬企業(院所)。從企業法人治理角度看，明晰了法人產權，是一種進步，實現了一定程度的產權制度改革，為進一步從產權結構上深化改革奠定了基礎。

1.3 結構性產權制度改革停滯不前

轉制近20年來，院所企業法人產權基本形成后，產權制度改革未能繼續深化，基本沒有推動結構性產權制度改革，主要表現為三個方面：一是轉制院所產權結構仍然單一，多元產權沒有形成，即便是與國有法人企業之間，也少有發生資本層面產權聯系；二是轉制院所產權流動性不強，沒有對外投資持股，與非國有資本更無產權交集，目前絕大多數院所產權成分尚屬純粹國有；三是除省機械院少數個別院所外絕大部分院所沒有推動員工持股。

總體看，轉制科研院所產權制度改革的嚴重滯后，不僅滯后于科技和社會進步，也落后于一般國企，更不適應科研院所發展壯大的需要，這種滯后現狀也是有悖改革初衷的?，F改革進入深水區，重提產權制度改革話題依然高度敏感。不可回避的是，本輪轉制科研院所改革若要取得實效，就是要對產權制度改革進行攻堅，啃下這一硬骨頭。

2 存在難點及成因剖析

轉制科研院所產權改革為什么難？首先是考慮的因素較多，改革除需要兼容科技體制改革與國企改革政策外，還要考慮自身作為科研機構的特殊性。從這個意義上看，轉制科研院所改革，的確是難度較大也是較復雜的改革。其次是思想難以統一，存在困惑。具體主要表現在以下幾點。

2.1 相較于一般國企，轉制科研院所還有其特殊性

(1)由于科研院所相較一般國企具有更為豐富的產權內涵，其除了有形實體產權外，尚有大量無形產權(知識產權)，如何盤活這些資產更需要智慧、創新、思路、舉措。(2)行業轉制科研院所還肩負為行業產業技術升級提供智力和技術支撐作用，政府性科研任務十分繁重，其產權改革更為復雜。(3)隸屬關系上還存在多頭管理，除少部分轉制院所劃歸國資委管理外，大部分轉制科研院所都未劃歸國資委管理，多為政府主管部門采取行政管理方式進行直屬管理，對于產權改革方面就更不能放開手腳。

2.2 歷史遺留問題較多，無法靠轉制院所自身能力消化

上一輪轉制改革，由于不夠徹底，許多問題進行擱置處理，產生許多歷史遺留問題。比如有的職工福利分房沒有享受、離退休職工屬地化管理沒有實現、改革牽扯面較大等。如本輪涉及產權改革，歷史遺留問題如何消化？這些都是棘手難點。

“孝弟也者，其為仁之本與！”飯團塞住嘴的潘云含糊不清地接過后半句，咽下飯團后又說：“子還曰：生，事之以禮；死，葬之以禮，祭之以禮?！?/p>

2.3 國有產權高度敏感，使得轉制科研院所不愿碰觸

轉制科研院所深化改革同樣涉及國有產權這一高度敏感性話題，大都怕背上“國有資產流失”罪名，雖然政府也出臺很多政策提供支持，包括在改革中允許試錯、寬容失敗。但普遍認為這些都不是法律意義上的，其剛性度和權威性仍然不夠。鑒于此，科研院所依然存有疑慮。

2.4 轉制科研院所單位領導對產權制度改革積極性不高

轉制科研院所單位領導層，尤其是一把手作為國有資產的企業法定代表人，這種身份決定了其必須忠實履行好國有資產的守護人角色，但改革中明顯缺乏對其相應激勵機制，更多是約束機制，這種現狀造成負責人對改革缺乏積極性，尤其是觸及動根本的產權制度改革層面。這種大改的信心及動力不足，難以大膽邁開步子向縱深領域推進。

2.5 科研院所單位領導層具有對產權改革后控股的強烈愿望

一方面，站在轉制科研院所角度看，雖然其轉制為企業，但其科研功能屬性總體上并未改變，出于為確?？刂圃核l展不偏離科研主航道考慮，存在國有控制權旁落甚至改變科研發展方向的顧慮思想，理論上必然要求其在引進戰略投資者進行產權結構改革時，仍希望具有控制權現實要求；另一方面站在非國有資本角度，其參與改革必然考慮其權益的保障問題，逐利是其首要考慮。因此，控制權安排是否合理已經成為調動非國有資本參與積極性的關鍵環節。所以如何實現兼顧雙方權益，打消各自顧慮，是一大難點。尚需深入研究。

2.6 非公資本追求目標與科研院所發展任務不完全統一，引進選擇投資者存在困難

一是非公資本的短期逐利思想，與科研的長周期、失敗率高、盈利能力不強之間存在矛盾，對一般非國有資本進入缺乏吸引力。為此，進入者需要滿足一定門檻條件，特別是對民營非國有資本要求較高，首先其要有堅持科研發展方向的強烈認同理念，對科研的長期性投入，不尋求短期回報等，要有清醒認識和長期準備；其次要求其有較強資金實力支撐。要尋求符合這些條件的非國有企業也有一定難度；二是轉制科研院所有時尚需承擔政治責任，比如科技扶貧、科技下鄉、科普宣傳等非營利任務。換言之，必要時需為政府謀求社會效益，這又與非國有資本僅僅追求商業利益相沖突。這些沖突甚至是不可調和的。三是從經濟角度看，如此大規模的產權改革要求有相應規模非公資本的參與，小規模資本由于難以得到對應的控制權，基本沒有參與的積極性。

3 對策建議

黨的十八屆三中全會后，改革進入深水區，推進愈加困難重重。對此，我們應清醒認識改革作為一項長期、艱巨、復雜的系統工程，無論從歷史，還是從實踐看，從來都不是一帆風順，輕輕松松就可以實現的。這尤其需要轉制科研院所決策者拿出勇氣魄力、使命擔當，開放胸襟、抓住當前政策機遇，將推動產權制度改革作為轉制科研院所改革突破的“先手棋”和“當頭炮”，對轉制院所進行歷史性變革，解決多年想解決而未能解決的問題。為此應該著重從以下幾個方面入手：

3.1 必須堅持和加強黨的領導，同時做到和院所治理有機統一

雖然產權制度改革是要推動治理結構現代化和治理主體多元化，但必須堅持“東西南北中，黨是領導一切的”這條原則，包括民企在內的一切經濟成分都必須接受中共領導，這是中國特色社會主義制度的本質要求。轉制科研院所黨組織是治理結構的領導核心和政治核心，其他治理主體要自覺維護這個核心，不能出現“兩張皮” 相互脫節，對黨的領導要作為一種制度安排，實質性地把院所黨組織的領導“植入”到公司治理結構之中，黨組織研究討論要作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序，以保證中央方針政策和重大部署在院所貫徹執行。同時院所黨組織也要尊重其他治理主體，既維護董事會對企業重大問題的決策權，又保證黨組織的意圖在重大問題決策中得到體現，二者有機統一并不矛盾。

3.2 推動要始終扭住產權主體結構性改革這一關鍵

實踐證明，凡是將產權改革作為國企改革的重心并全力推進的時期，也正是國有企業效率提升和國有經濟大發展的時期，轉制科研院所也不應例外。若不涉及產權結構性改革這一根本，構建相互融合發展，相互監督制衡的多元產權、多種成分的治理結構，無論怎么改，也無法從根本上解決轉制科研院所存在的治理結構問題。筆者認為進行國有資本與非國有資本交叉持股或員工持股等市場機制引入，是構建中國特色現代科研院所治理結構的制度基礎，也是從根本上理順政府與院所關系的關鍵所在。

3.3 推動以混合所有制改革作為實現形式和發力抓手

黨的十八屆三中全會提出對國有企業繼續實施“混合所有制”改革，不僅是對過去國企改革政策的肯定，也是所有權改革政策的延續。這是我國繼股份制改革之后，進一步深化改革的方向路徑，國企實踐證明，當前要解決轉制科研院所產權結構單一，產權成分純粹的問題?；旌纤兄聘母?，同樣是實現產權改革的較好形式和有力抓手。轉制科研院所混改后，既不能把它看作是國有企業，也不能看作是民營企業，而是一種國家、民企甚至個人利益結合更加緊密的利益共同體，這種產權結構安排就是為了發揮不同主體屬性產權的各自優勢并形成互補。因此，轉制科研院所混合所有制改革是做好產權制度改革的一篇大文章，轉制科研院所應大有所為。

(1)在具體方式及控制權問題上，轉制科研院所要有更為開放的心態。推動中可內改(引進員工持股)、可外改(聯合戰略投資者)，也可引進員工持股與聯合戰略投資者內引外聯結合實施?？傊?，對內對外都要消除對非國有資本進入擔心并積極引進或聯合。當然在推動過程中需妥善處理國有和非國有資本的控制權問題，我們主張持開放觀點，可局部放開允許非國有資本相對控股，比如200人以內的院所，非國有資本(含員工持股)進入轉制院所參與改革可占股51%；亦或各持股50%，在控制權上協商解決，做出特殊制度安排，比如在董事會董事長可實行一定期限在兩種資本代表人之間輪轉制度或雙層董事會安排。

(2)在實施中分步推動，可從局部先行試點。比如從下屬已公司化企業著手推動產權制度結構性改革。這類公司因為法人產權清晰，若有相對穩定業務及收入并處于持續盈利狀態，規模不是很大，單靠自身力量又很難做大做強，如果借助非國有資本引進和機制活力增強等強勁動力，完全可能推動其更大發展，無論從內引還是外聯，其混改可操作性都較強。

(3)有較強實力轉制科研院所也可采取引進來和走出去“兩條腿”走路戰略。比如引進或進入(含整體進入)業務關聯度較高的行業國有上市公司，進行雙向交叉持股。這些公司因為企業法人治理結構較完善，產權比較明晰，管理較為規范透明，風險可控。也可作為推動轉制院所產權制度改革的一個途徑。

(4)引進專業投資機構基金等財務投資者。比如社?；?、商業保險基金、股權投資基金等介入轉制科研院所混改同樣是選項之一，此類投資者占股應控制在20%-30%比例內。

(5)在混改中注重員工持股計劃的制度性安排和設計。特別是針對關鍵崗位科研人員、經營管理人員、業務骨干人員的持股計劃，有助于提升混改院所企業的內生動力。當然，針對不同規模和不同產業的轉制科研院所企業，在實施混改時應采取不同的員工持股政策。對處于競爭性領域規模偏小所屬國有企業，比如凈資產在5000萬以內的應鼓勵員工持有更大比例的股份，若沒有外部戰略投資者介入，股權比例可控制在30%-50%；而對于資產規模較大的，應適當限制員工持股比例，股權比例一般應控制在10%-30%以內，而其重點在于積極引進戰略投資者。

3.4 政府簡政放權，從管院所向管資本轉變

產權制度改革后，政府主管單位轉變參與院所治理的職能和方式，轉向組建并授權國有科技資本投資公司，以國有資本出資人代表身份，按公司法行使國有股東職能，實現從直接院所管理轉向資本管理。相應地，通過完善國資授權經營體制，要把投資公司的投資決策權交給投資公司董事會，轉制科研院所的經營決策權、用人權、分配權等屬于自己的管理事項由其自主管理，避免出資人代表的政府機構仍然深陷公司治理結構內部。與此同時，國家主要運用法律手段，全面推進依法治院(所)。政府嚴格按照國家政策調整，依法進行國有科技資本戰略布局。

3.5 對歷史遺留等改革成本，建議由政府財政承擔

當前，靠轉制科研院所自身無力承擔巨大的改革成本，對于在產權改革推進中遇到的困難，包括歷史遺留問題解決，政府應進行全力指導及紓解，建議在資金方面從財政撥付改革專項資金，或者建立轉制科研院所產權改革基金，作為包括消化歷史遺留的改革成本。

注釋：

[1] 理論界對于產權的定義不盡相同，按不同的分類界定，涵蓋內容有所區別，有實體有形產權，有無形產權(知識產權)。本文所討論的產權改革涉及的產權僅指實體有形產權。