空間正義視域下的城市交通路權分配

何玉宏

（南京交通學院，江蘇 南京 211188）

常言道：大路朝天，各走一邊。然而，在當今中國的城市中，馬路寬百尺，卻可能沒有行人走的道。改革開放以來，中國進入一個快速城市化時期，城市規模急劇擴張，交通需求不斷擴大。交通供需不平衡導致一系列交通問題日益突出。許多城市期望通過擴大交通供給來緩解城市交通擁堵，常見的方法有新建地面道路、改擴建原有道路、架設高架道路以及開挖隧道等等無所不及。隨著城市化高速發展，交通公平正義問題已成為一個制約城市建設的重要課題。從空間正義的角度看中國城市交通規劃和建設，可以發現其中資本和權力所扮演的重要作用及可能引起城市不同利益群體之間的矛盾沖突。本文嘗試對之作一點探析。

一、概念解釋：何謂路權？何謂空間正義？

1.路權的界定

何謂路權，比較有代表性的觀點主要有兩種：

一是于海的觀點。他認為路權指交通參與者的權利，是交通參與者根據交通法規的規定，一定空間和時間內在道路上進行道路交通活動的權利。[1]

二是王堅的觀點。他認為，所謂路權，就是使用各種公共道路交通資源的權利，具體是指，在公共資源有限的前提下，為滿足用路人合理的交通需求而由法律規定的，保障用路人生命和財產安全以及自由、平等的利用公共道路交通資源的利益、權利或特權的集合。作為一種權利類型，其包括實際使用道路資源的權利，以及與此相關的參與道路的規劃、建造、管護的權利和當權益受損時尋求救濟的權利。當然，路權類型還可以依據其他標準進行分類，例如，通行權、先行權、占用權，對于這一概念須從以下幾個方面來理解。[2]

盡管一般論者界定路權時采用“交通參與者”、“交通主體”等用語，筆者也曾經撰文探討[3]，但我們不得不承認，將路權的主體稱之為“用路人”可能更準確、科學。“用路人”明確地指出參與交通活動的是自然人或自然人群體，強調的是人而不是作為交通工具的車，即使在某些情況下路權主體表現出集合的性質，或者經常是包裹在各類交通工具的外衣之下，但交通工具本身絕不可能成為路權主體；而相反，交通主體或交通參與者的概念則太過模糊、所指太過寬泛。

作為路權客體的道路交通資源是一種公共資源，即其原則上可供“用路人”自由、平等地使用，但作為路權客體的道路資源卻是有限的，一方面是因為土地的稀缺性，另一方面是因為滿足現代交通需求的道路或多或少都注入了一定的人工技術和力量，不像陽光、空氣等資源一般是無限的，也正是因為其有限，才有必要以權利配置等制度安排，來使眾多用路人之需求可以得到公正合理的滿足。

2.空間正義界定

對于空間正義的理解從正義開始。人總是在不懈地尋求正義，它對于人類社會具有基礎性意義。西方的正義理論演變從柏拉圖和亞里士多德開始，經過近代的洛克和邊沁等，再到當代羅爾斯的正義理論及其論辯，理論不斷豐富。羅爾斯認為“正義是社會制度的首要德性，正像真理是思想體系的首要德性一樣”[4]。但是對于正義的空間性，卻在相當長時期內未被直接討論過。列斐伏爾改變了空間是空洞和靜止的觀念，認為社會空間就是社會產物，“空間里彌漫著社會關系；它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產。”[4]西方學術界有關空間正義的討論是與社會科學“空間轉向”和新社會運動特別是空間正義運動大約同時進行的。空間正義的部分思想或內涵已經嵌入到領地正義、環境正義、不正義的城市化、地區公平等相關概念中，但是直到近十幾年才被作為專門的術語進行討論。[5]

“空間正義”概念的一個實際起點是“領地正義”（Territorial Justice）。它由布萊迪·戴維斯1968年提出，隨后大衛·哈維在1973年的《社會正義和城市》中借用并創造性地發展為“領地再分配式正義”。哈維對這一概念的定義，即社會資源以正義的方式實現公正的地理分配，不僅關注分配的結果，而且強調公正地理分配的過程。最早公開使用“空間正義”概念的英文文獻是戈登·H·皮里（Gordon H. Pirie）發表的《論空間正義》（On Spatial Justice，1983）。新世紀開始后，空間正義概念興起，越來越多的學者加入討論。在這場討論中，最耀眼的當屬洛杉磯學派。都市研究后現代取向的洛杉磯學派以卡斯特和哈維等學者的理論為基礎，挑戰了基于工業資本主義城市的芝加哥學派的理論。芝加哥學派以自然生態過程類比城市過程，認為在有限的空間資源內，人為追求最大化生存空間而展開爭奪，城市空間的擴張和分化是激烈競爭和適當選擇的結果，從而忽視了政治、經濟、社會和文化的因素對城市空間的影響和作用。洛杉磯學派則認為人在城市空間的選擇上幾乎無法擺脫其文化屬性。它認為空間不公是人為的，因此也可以通過政策去改變。洛杉磯學派的代表蘇賈①國內學術界常將蘇賈譯為索亞。，其《后現代地理學——重申批判社會理論中的空間》《第三空間——去往洛杉磯和其他真實與想象地方的旅程》《后大都市：城市和區域的批判性研究》被稱為蘇賈空間研究的“三部曲”。

西方學者大都認為，“空間正義”應該超越正義的爭辯，成為一個統一性的概念。這是對政治決策形態和改進空間分配的政策實施的反映。他們強調空間正義關注的不僅僅是空間化如何影響分配，而且關注空間化如何穩固和強化了壓迫和不正義的分配過程。

我國對空間正義的研究起步更晚。國內學者當中，任平首次對空間正義概念做了界定。他認為，所謂空間正義“就是存在于空間生產和空間資源配置領域中的公民空間權益方面的社會公平和公正，它包括對空間資源和空間產品的生產、占有、利用、交換、消費的正義。”[6]任平的這個概念把城市空間既看成是一種資源，具有稀缺性價值性，也看成是區域內空間生產過程中各種社會關系的凝結。王志剛從主體視角來看待問題，認為“空間正義就是一種符合主體倫理精神的空間形態與空間關系，它強調在空間生產關系中，應關注主體（尤其是弱勢群體）的自由選擇、機會均等和全面發展，以及主體‘棲居’在自然環境中的可持續發展問題；強調空間制度、政策安排對主體存在的意義，使得空間生產活動充滿著對主體的終極關懷。”[7]顯然，任平的定義偏重于物質空間方面的正義，王志剛的定義強調空間生產要給予主體終極關懷，二者都值得借鑒。

不過，任平的定義不僅因其概念自身的邏輯和周延性（概括出空間權益包括公民在居住、作業、交通、環境等公共空間領域對空間產品和空間資源的生產、占有、利用交換和消費等方面的權益），而且因其概念外延囊括和回應了當代中國城市空間生產過程中的眾多問題，為目前國內眾多學者廣泛引用。

二、中國城市交通路權分配欠公平主要癥狀

從空間的角度看，現代城市的發展體現的就是空間的生產與再生產：城市發展為空間生產與再生產以及空間消費提供了條件和基礎，與此同時，空間生產與再生產亦促進了城市的發展和進步。誠然，城市的發展為人類社會帶來了巨大利益，但我們也不得不承認，隨著城市化的不斷推進，使人們聚集到一起，而人的聚集也帶來了交通擁擠、環境污染等問題。由于發展指導理念的偏差，城市中欠公平非正義的空間現象逐步出現，阻礙了空間生產與再生產的順利進行。具體就城市交通而言，路權分配欠公平或交通正義缺失表現為空間異化、隔離、排斥乃至剝奪等。

1.交通空間異化。

一個城市是否美好，首先要看城市空間是否以人的尺度來規劃和建設。在我國城市交通建設進程中，大量的汽車及與之配套的快速路、立交橋、停車場、加油站等對城市美好環境的損害比以往任何時候都要嚴重，它破壞了城市的人居特點，使所有的城市看起來都差不多導致“千城一面”，完全背離了“以人為本”的思想：城市高架為分擔道路交通壓力而建，橋上橋下皆可行車，不能行車的路下空間又每每設計為停車場，整個體現了以車為主導的設計理念，完全忽視了地面行人及兩側居民的空間使用要求與視覺感受；城市空間被水泥馬路分割為無數的碎片，城市廣場乃至偏僻的背街小巷都淪為“露天停車場”。寬闊道路、高架立交、如流汽車等被視為城市現代化的表征，在這樣的空間里不僅沒有城市主人的感覺，反而讓人（或用路人）在某種程度上成為上述物理空間的附屬品。如此，城市公共領域分解成“暴政式車輛交通的混亂舞臺”，正如森尼特在《公共人的沒落》中所指出的，人們“把不受限制的個體運動視為絕對權利，而私家車是行使那一權利的合乎邏輯的工具，結果是公共空間，尤其是城市街道的空間，變得毫無意義，甚至令人瘋狂”。列斐伏爾對公共空間讓位于汽車這一現象作了相似的論述：“城市生活犧牲于汽車多如牛毛的抽象空間……駕駛者僅僅從功能角度看道路：速度、儀表、設施”，而“棲息于速度之中的人們失去了感知地方細節、與陌生人交談、了解當地生活、停下來認識不同地區的能力。城市的風景、聲音、味道、溫度以及氣味被簡化為穿過汽車擋風玻璃所見的二維圖案。隨著汽車日益征服了幾乎整個城市，每個人都被迫通過保護性的擋風玻璃來體驗這個環境，放棄城市街道和廣場而棲息在輪子上的牢籠里。”[8]就這樣，城市空間的主人仿佛不再是人本身，而是讓位給了小汽車、快速路及停車場。城市空間從“人”的空間變成了“車”的牢籠。

“以人為本”本應是衡量一個城市是否美好的重要標準，一個美好城市的規劃和建設必然是尊重人的需求，尊重不同社會群體的個性化和多樣化的需求的。然而在社會飛速發展和進步的今天，我們的城市的發展似乎完全忽略了人的需求。人生活在城市中，找不到歸屬感，甚至于找不到自己準確的定位[9]。整個城市空間變成了馬克斯·韋伯筆下的“鐵的牢籠”。

2.交通空間隔離。

城市空間隔離分為三個方面：一是城市物質空間的隔離，二是城市社會空間的隔離，三是城市心理空間的隔離。物質空間的隔離主要是指城市物理空間上的隔斷；城市社會空間隔離主要是由于社會經濟、宗教信仰等多個因素的影響而產生的“空間分異”情況；而城市心理空間的隔離主要是指城市不同分區居民心理上的差異。[10]這里主要討論第一個方面的隔離。

城市交通空間的隔離與城市空間的異化直接相關，可以說前者是后者發展到一定程度的必然結果。汽車改變了城市的空間結構。在汽車普及之前，城市的規劃與建設常常以行人或非機動車為中心，而汽車的普及帶來了汽車城市的崛起。馬路越修越寬，為了能最大限度保證車輛通行，有些城市的管理者在讓交通暢通方面，措施更為大膽而無情，他們以改善交通和提升城市品位為由，無情地對電動車、自行車乃至公交車等交通工具采取了限制性措施。如，曾一度規劃實施的南京漢口路西延工程，在老城和新城之間開辟高速通道專供小汽車通行。由于高速通道僅供小汽車通行，無疑把開私家車、坐公務車的少數富裕階層、特權階層同乘公交車或騎自行車的上班族區隔開來。這種差異性空間的建構，無疑強化了人們對社會不公的想象。[11]在這種空間等級化中被隔離、被底層化的總是普通工人、窮人，他們被排擠到邊緣空間[12]。：列斐伏爾指出的，“工具性的空間，首先進行的是一種普遍化的隔離，這就是群體的、功能的和地點的隔離”。[13]

特別是為了疏導車流，城市建造了巨大的城市立交橋與高架橋，將汽車托向了高空，在建筑物之間便利地穿梭。各種快速馬路的修建使原本連接緊密的城市割裂為若干板塊，成為一個個被隔離的街區。如果從衛星地圖上俯視城市，橫豎交織的馬路就像電子線路一樣，將城市編織成了一個集成電路板，城市原來的生態空間與地域特征被破壞了，變成了一個僵化的機器，毫無生機。為了給汽車讓路，城市又發明了向上的過街天橋與向下的地下通道，試圖拓展城市空間容量，以避免行人與汽車搶道影響行駛速度。當行人過十字路口時，不得不提心吊膽，生怕會被不守交通規則的汽車撞到；當行走在人行道上時，還常常會被突兀地橫亙在前面的汽車擋住去路，不得不繞行。[14]就這樣，在追求城市超大規模發展的同時，城市空間逐步被分割，隨著城市的過度分化，城市空間的隔離愈演愈烈，長此以往，城市空間隔離的情況越來越明顯。城市貧困的乃至普通居民在城市交通不便利、基礎設施不完善的地區聚集，形成空間的物質隔離，并由居住空間的聚集導致社會空間的隔離，從而加劇了與富裕階層的心理隔離。[10]

3.交通空間排斥乃至剝奪。

社會排斥指的是個體有可能中斷全面參與社會的方式，具有強調過程的特點，也就是強調排斥的機制[15]。傳統的社會排斥分析方式是從住房、教育、健康三方面進行解讀，并未包含交通[16]。但時至今日，一個人的機動能力已成為建立高質量的生活軌跡和各種社會聯系必不可少的條件，機動能力已不再是一種選擇，而成為一種生活必需[17]。而“剝奪”作為一個社會學概念，強調的是資源分配過程在階級或階層上存在的不公平現象。剝奪又分為絕對剝奪和相對剝奪。絕對剝奪就是最為基本生存需求的資源的缺失；相對剝奪則更多強調的是一種感受，是一種處于弱勢地位與處于強勢地位的人相比而產生的一種失落感。

改革開放以來，以權力和資本結合為主導、土地／空間效益為動力的開發模式，導致中國城市空間強烈的擴張趨勢。城市空間結構的改變，城市規模不斷擴張，對居民日常行為模式尤其是對交通出行行為影響明顯。大城市職住分離、空間錯位現象被進一步放大，弱勢群體居住空間被邊緣化，帶來了一系列與交通有關的問題[18]：（1）傳統工業萎縮后，勞動者群體的工作局限在城市服務業和各種雜業上，而這些行業主要集中在內城區。因此動遷后搬到了城外的居民不得不面臨居住地與工作地的遠距離分離。（2）城市改造過程中軌道交通基本上與商品住宅區的開發互相刺激發展，在廉價的動遷房地區，往往只有有限的公交車線路與內城區相聯結，造成部分居住在城市邊緣區和外圍的居民出行不便，通勤成本加大。（3）由于低收入群體缺乏對產業資本的吸引力，致使商業服務設施及學校、郵政、醫療等公共服務設施普遍缺乏，居民購物、看病、上學、辦事多需要進城，造成了他們生活成本的無形加大。據黃怡的計算，即使依靠軌道交通，家庭可支配收入中交通成本會大幅上升，導致中低收入階層交通費用成為一個很重的負擔[19]。這種狀況近幾年似乎愈演愈烈，在許多大城市帶有普遍性。

隨著城市化步伐的不斷前行，城市不斷走向現代化，與此同時城市貧困人口的生存狀況越來越差。貧困空間剝奪造成的直接后果就是加劇了社會的排斥和分區，人的尊嚴的喪失以及公民意識的缺失。由此，城市貧困空間的剝奪，一方面深刻地影響了城市居民的心理狀態、價值觀念以及生活方式等；另一方面貧困空間的剝奪又加劇了社會的不公，加快了城市的分區，阻礙了城市居民的正常交流，使貧困人口的公民意識不斷喪失，使得城市空間異化的程度進一步加深。[10]

三、中國城市交通空間正義缺失形成的原因

在中國城市社會向汽車社會高速邁進背景下，提高汽車交通效率的發展觀和城市政府對于現代化城市形象的片面理解，催生了以寬馬路與高架橋為特征的這種最具中國特色的城市生態或曰“怪態”并不奇怪。

交通空間正義內蘊著“行者有其路”和“相對人道”的交通環境，而交通空間隔離、排斥乃至剝奪則意味著交通非正義。作為一種“合目的性”的空間形態與空間關系，交通空間正義要求不同群體之間享有平等的交通權利，并相對自由而理想地進行交通空間的生產和消費。而事實上，交通空間非正義已成為社會的空間常態。

何以形成這樣的“常態”？洛杉磯學派的代表蘇賈以居住空間為例，在深入研究空間生產的全過程后，揪出了資本和權力這兩個“罪魁禍首”[20]。蘇賈認為，空間資本化的過程就是資本主義生產關系再生產的過程，如果沒有地理不平衡發展，資本主義將很難發揮其功能，也就是說，空間生產過程使空間由生活的“場所”變成了“商品”，也使自然空間成了資本增值的載體與商品。資本通過特有的游戲規則成為最能動、最革命的力量，并憑借這種力量實現地理空間和社會空間的擴張。[20]同樣，在中國城市交通空間的生產、分配和消費過程中，資本和權力也扮演了極其重要的角色。

1.以小汽車交通效率為導向的發展觀作為城市交通規劃建設的主導思想，忽略了中國大多數非駕車弱勢群體（或用路人群體）對出行安全、便捷的基本需求。羅爾斯認為，一個社會，當它不僅被設計得旨在推進它的成員的利益，而且也有效地受著一種公開的正義觀管理時，它就是組織良好的社會。今天在我們的城市中，經常可以見到的卻完全與之截然不同的交通場景：小汽車與自行車、行人爭先恐后地爭奪交通優先權（多數交通事故正是因此而發生）；步行道與自行車道的空間受到擠占，老人、小孩及孕婦過人行橫道時戰戰兢兢、如履薄冰，心理壓力與不安全感乃至恐懼顯而易見。由此，城市公共領域分解成“暴政式車輛交通的混亂舞臺”，正如森尼特在《公共人的沒落》中說到汽車時所指出的，人們“把不受限制的個體運動視為絕對權利，而私家車（筆者認為，這個表述用在中國似有失偏頗，準確的表述應是小汽車——由于國情不同我們還存在著大量的公車）是行使那一權利的合乎邏輯的工具，結果是公共空間，尤其是城市街道的空間，變得毫無意義，甚至令人瘋狂”（約翰·厄里，2008）。盡管城市公共空間的這種解體和人造環境的引進反映了“國家官僚體制的策略”，但這些現象也更反映出當前中國城市道路交通的規劃建設沒有滿足不同社會階層相對公平的可達性權利的要求，對此，城市政策制定者與城市規劃工作者都難辭其咎。

2.在“經營城市”的理念下，許多城市政府意識到交通環境的景觀形象價值，并投入巨大的財力對城市道路交通環境進行“美化”工作，但對交通環境中市民的實際生理、心理需求與感受的考慮十分有限。可以說，正是為汽車之便而建設的城市環境“拆散”了那些歷史上曾經緊密結合的家居、工作、公務和休閑之間的邊界。讓人們被封閉在一個物質資源超常消耗的、私人化的、層層包裹的移動環境中，陷于擁擠、交通阻塞、時間不定和危害健康的城市環境中。同時，還把那些非汽車駕駛者（兒童、視力受損者、沒有汽車的人）的日常居住地變成充滿危險和無法通行的地區，把他們變成殘廢）。城市的風景、聲音、味道、溫度以及氣味被簡化為穿過汽車擋風玻璃所見的二維圖案，并且隨著汽車日益征服了幾乎整個環境，每個人都被被迫通過保護性的擋風玻璃來體驗這些環境，放棄城市街道和廣場而棲息在輪子上的牢籠里。由于環境設計欠缺人性化，交通空間品質不高，如道路休息設施缺乏，無障礙設施不足，汽車噪音與空氣污染對行人的排斥，使得步行和騎車交通行為也缺乏生活情趣。道路交通環境人本向度的放棄意味著城市公共空間意義的失落。這種狀況顯然不能有效地促進社會聯系與社會互動，進而使城市物質環境缺乏社會可持續性。

四、尋求通向空間正義的路權公正分配路徑

城市空間交通正義問題是我國城市建設過程中不能夠回避的現實問題，也是關系到我國城市發展的一個重要的問題（十九大）。城市交通空間正義的缺失已經嚴重制約了城市的進一步發展。要解決城市空間正義缺失的問題，發達國家的治理經驗表明，單純的將解決思路集中在技術領域并不能從根本上解決問題，應著眼于更高層次，具體來說，我們認為，應從制度、政策設計與理念等三個層面來尋求城市交通空間正義建立的途徑。

1.制度層面：改變城市空間生產機制背后的經濟制度

“一旦汽車以大眾的方式進入，我們中沒有任何一個人能夠改變這種蔓延的城市模式。”[21]汽車導致的城市空間失范的背后，是當代社會的生產、消費方式的固有缺陷，是城市發展到一定程度后不可避免的陣痛。猶如雅各布斯所感嘆的，美國人“生活的目的就是生產和消費汽車”[22]，今天的中國也在步美國之后塵。顯然，要想改變城市中汽車泛濫導致的城市失去空間平等的現狀，最大程度地限制汽車的消費與生產，僅憑經濟、政策等手段只能是治標非治本，唯有改變隱藏在城市空間生產機制背后的政治、經濟制度才是根本的解決之道。

可以說，在汽車城市中尋求空間正義只是問題的表象，那些受到汽車擠壓的行人、非機動車、街頭流動商販，城市中日漸收縮的公共空間，以及城市規劃中所忽視的無車一族的城市權利，都是城市化進程中資本運行、空間生產、權力運作的結果，尋求城市交通空間正義，必須理清汽車社會的消費與空間生產邏輯，監督并制約城市空間生產背后的權力機制，正如哈維所說，“存在著誰比誰更重要的問題，例如，誰的身體產生了城市，以及誰的身體住在其中。如果地主、開發商、銀行家、承包人、建筑師、規劃師和政府有權生產我們居住其中的城市人造環境，那么他們很有可能建造大部分人口以一種不能復歸的方式與之相異化的城市景觀。”[23]因此，在可以預見的將來，我們要保護城市交通空間的公平正義，維護汽車與行人的公平權益，減少汽車的消費與生產，關鍵是要理順商品、空間生產背后的邏輯。如果這種生產方式不改變，交通非正義現狀還將持續并繼續惡化。[14]盡管困難重重，但我們還是可以并應當展開努力：一是針對社會資本運行的特點，必須要調整社會經濟生產的方式。這就要求國家權力對資本進行適度地制約，發揮政府的主導力量，減少政府對汽車經濟的依賴，讓資本流向健康的消費、生產領域，多方面提高私家車使用的成本，從源頭上減少汽車生產、消費的動力，從而給城市規劃緩解壓力；二是在城市空間的規劃、設計中引入更多的民主力量，使得與城市相關的制度設計時能考慮到多數人群的利益、權利。要大力發展公共交通、自行車交通及城市慢行步道網線，尤其要給城市的弱勢群體、外來人口設計、提供適當的生活空間，唯其如此，城市中才有可能建設能惠及更多群體利益的公共空間，兼顧大多數市民的空間正義。

在這方面，哥倫比亞首都波哥大市交通治理的經驗值得我們學習。波哥大建設了一個具有世界水平的快速公交系統（BRT）、拉丁美洲規模最大的自行車道路網絡（全長二百五十公里）、世界上最長的步行街（全長十七公里）、通往城市最貧窮地區的數百公里長的人行道；每年有兩個工作日，禁止私家車進入全市三點五萬公頃的范圍。波哥大交通治理的具體措施不僅值得我國借鑒，更值得借鑒的是這些措施背后所反映出來的制度理念。時任市長恩里克·佩那羅舍在美國曼哈頓交通政策會議上的一席話值得我們深思，他說：“今天，我們不是在談論交通問題，我們真正在談論的是：我們需要什么樣的城市？我們必須做一個集體的決定來回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個技術問題，它是一個政治問題。”交通治理實質上是一個空間資源有效分配的政治話題。只有弄清楚這一層關系，我們才能明白城市交通建設不能一味以經濟利益為驅動，不能以偏袒少數富裕階層為導向，而確保城市交通公平才是我們出發點。

在百姓眼中，交通弄不好，一大原因就是有權或有本事的人太多，交通里面有權力和政治問題。清明的交通有待于一個清明的政治，管交通也是管政治[24]。城市交通能否最大限度的體現社會公平，既是全體市民的共同要求，同時也在一定程度上決定了一個城市交通狀況的優劣及交通治理制度及其政策實施的成敗。只有堅持以保證絕大多數人平等的享有出行權利才能為我們最終解決城市交通問題找到正確答案。

2.政策層面：合理制定城市交通發展政策

城市交通空間正義要落到實處，除了制度的保障，還需要外部工具的支撐，即城市交通政策的制定和實施。城市交通的目的是實現人和物的移動；城市所服務對象的主體是全體成員，而非某部分或少數人。正由于忽略了城市交通目的和服務對象這一根本問題，為小汽車運行與大眾出行服務的步行、自行車出行和公交出行的政策制定明顯滯后。

首先，城市交通政策的制定和實施要確保空間作為產品和資源的分配機制的公正性。交通生產和生活的空間資源是人必備的基本條件，也是人們空間生存方式的基本形式。根據一定的社會發展水平，公平地占有一定的交通空間，合法享有一定的空間資源和空間產品，是每一個公民的基本權利。因此，公民天然地具有合法交通權和合法使用道路空間資源權（簡稱路權）。交通空間正義要求城市政府在交通規劃和建設過程中，兼顧公平和效率，確保土地及其附屬的空間資源分配和再分配過程中的合法性和合理性，不能讓家庭背景、社會地位、經濟等因素決定了人們的空間區位。此外，城市政府還必須致力于道路及其配套設施的開發、管理和服務工作，確保城市發展過程中交通空間作為公共資源供給的均衡性。對于交通政策來說，首當其沖要公平合理地分配交通資源，確保所有的居民都有同等的機會享用同樣的公共服務，極力減少對于弱勢群體的空間剝奪，盡力消除城市空間的隔離。而在資源分配的過程中，公共政策要遵循羅爾斯正義論的制度安排符合“最少受惠者的最大利益”的原則，不斷改善弱勢群體的境況。

其次，城市交通政策的制定和實施要注重提高公民的參與度，確保交通規劃決策過程中主體參與的公正性。在城市發展規劃和決策的過程中，要確保其公正性，事關生產和再生產的公共過程必須多主體參與決策，決策機制必須公開化、透明化，確保規避掌握話語霸權的政府和市場對城市普通居民的損害，確保普通居民和弱勢群體能夠參與到交通規劃和決策中來，以保證他們享有城市發展空間規劃合法權益。特別是要注重弱勢群體的參與度。作為城市交通空間正義實施的保障，政策制定和實施過程中的公平正義尤為重要。要不斷加強和完善公民參與制度，防止公共政策變成精英階層剝奪弱勢群體空間的工具。政府部門要綜合考慮，注重城市的可持續發展，不斷優化城市空間的資源配置，注重滿足居民需求，逐步弱化空間的異化；要加強對弱勢群體利益的保護，避免對其空間的剝奪；要合理分配社會的資源，盡量減少城市空間的隔離。[7]

3.理念層面：明確定位城市發展的價值取向

從價值理性的角度看，要解決城市空間正義缺失的問題，必須要認清城市的本質，明確城市發展的價值取向。就目前而言，城市發展的主要價值取向是城市的不斷擴張和增長，城市成為了經濟發展的主要載體。誠然，經濟發展是社會不變的主題，城市也是實現經濟增長的重要空間載體，但更為重要的是，城市是作為人的生存和發展的空間而存在的，屬人性是其最為重要的屬性。[10]將經濟增長作為城市發展的價值取向，可能導致城市發展出現畸形，特別是城市空間正義的缺失將導致城市難以可持續發展。正如古萊所言，城市發展的終極目標并不是經濟效益的增長，而是人類的美好生活。“發展的好處應當惠及所有的社會，惠及社會上的每一個人。”[25]城市的發展要惠及社會上的每一個人，就意味著城市發展過程中公平正義必不可少，這是現代城市可持續發展的重要標志。城市空間的發展是為了人類的幸福生活，是為了人們全面自由的發展，因此，城市的發展應當走一條可持續的發展之路，更多關注的不應當是GDP的增長，而是社會的公平正義與人文關懷，要讓城市居民生活更加美好，真正成為城市的主人。[10]

限制汽車消費，只能靠一場“漸進的革命”。這場革命準確地說應是改革，將表現為一場由價值觀的逐漸改變所引發的社會制度和生產生活方式的逐漸改變，它將會經歷一個相當長的歷史時期。改革的關鍵是生態價值觀的普及和廣為接受。生態價值觀的普及和廣為接受，絕不僅是少數思想精英宣傳教育的結果，而是環境污染和生態破壞對人們不斷警示和懲罰的結果。隨著全球變暖、物種滅絕和各種污染的日益嚴重，會有越來越多的人明白，必須改變“大量生產—大量消費—大量廢棄”的生產生活方式，進而會有越來越多的人接受生態價值觀。到那時，梭羅、顏回式的人們就不會被看作沒有人性的怪人，而擁有豪宅、游艇和許多汽車的人們也不會像今天這樣成為眾人崇拜的對象，甚至會成為社會批評的對象[26]。但新的價值觀從不會抽象地到來，它們往往與具體的情況、嶄新的現實以及新的世界理解一起到來。實際上，道德只存在于實踐中，存在于日常微小事情的決策上，正如亞里士多德所說：“在道德方面，決策依賴觀念。”當大多數人看到一輛大汽車并且首先想到它所導致的空氣污染而不是它所象征的社會地位的時候，環境道德就到來了。[27]

結束語

黨的十九大提出把人民對美好生活的向往作為奮斗目標為我們指引了努力的方向。何謂美好城市？何謂幸福生活？或許每個人的心中都有一個屬于自己的答案。

我們正在建設的城市大多是服務于汽車的普及推廣而非城市居民的幸福生活。創建適合人類多代生存環境的任務不僅是簡單地創造運營良好的城市，而更應該創造大多數市民能夠快樂生活的環境。城市交通與社會發展中其他問題不同，隨著經濟的發展往往不是好轉而是更加惡化，它與社會經濟有著更為深遠的關系。從路權分配或與城市空間的角度來看，城市的先進性應當體現在學步中的孩子能到處安全地行走，而不是擁有多少寬廣的道路與人均多少汽車。我們必須清楚，想要什么樣的城市，也就是想要什么樣的城市生活。我們是要創造一個服務于老人、孩子、窮人和其他所有人的城市呢，還是一個僅僅服務于汽車的城市呢？這一重大問題與工程技術無關，但與城市生活方式及社會意識形態有關。從這個意義上說，城市交通治理抑或路權的分配更多涉及政治層面的議題而非僅僅工程技術。技術方面的問題相對來說比較簡單，決策的困難之處在于確定誰將是新模式的受益人。我們敢于創造一種與當今所謂先進城市不同的交通模式嗎？我們敢于創造一個更多服務于全體城市居民（用路人）而非小汽車的交通模式嗎？抑或我們僅僅是為了減少那些汽車駕駛者的交通擁擠呢？這一切都需要我們去“想象、期待和激發顯現在當前變革中潛在的轉變”[28]。我們可以想象一個無汽車的城市生活，并且問：為什么不？