基層領導干部成功標準變異及對策

文豐安

（重慶社會科學院，重慶 400020）

領導干部怎樣才算成功？這是古往今來官員及社會都普遍關注的話題。進退去留，拷問著每個官員的靈魂。在全面深化改革、大力刷新吏治的今天，以習近平同志為核心的黨中央，積極致力于“用好干部”的良好用人導向，堅持德才兼備，以德為先，堅持五湖四海，任人唯賢，堅持視野為上，公道正派，把好干部標準落到實處。然而，在部分基層領導干部群體中仍存在怠政、懶政等現象。個別領導干部追求封妻蔭子、榮華富貴以及升官發財的“人生目標”，反而把守土盡責視為吃虧，把非分升遷視為成功，這是極不正常的成功標準。基層領導干部總體上是優秀的群體，他們代表黨和政府在基層執政，但是，這個群體中哪怕一個出現腐敗、不作為、失信于民方面等問題，其在人民群眾心中的影響會被放大化，甚至會導致黨和政府在人民心中的公信力會降低。因此，制定正確的領導干部成功標準并進行引導，是促進基層領導干部良好風氣的有力的制度保障。

一、相關文獻綜述

黨的十九大報告圍繞黨的建設，提出了八個方面的舉措，其中明確指出加強基層組織建設，明確提出各級黨組織要關心愛護基層干部。這充分說明了黨對基層黨組織建設的重視，也充分表明了基層領導干部所發揮的作用是不可或缺的。為此，對基層領導干部的工作方法、職務晉升以及思想學習進行研討是十分必要的，這有助于我們發現基層領導干部在工作中的各種不足、在思想上的各種怠慢等問題并對此進行改進，從而促使全面從嚴治黨向基層延伸得到更加詳盡的落實。

一直以來，國內外相關學者就基層領導干部在晉升制度、標準異化等方面做了大量研究。如陳家彬在（2000）提出：“警惕干部標準異化現象，堅持德才標準，嚴把入門關，是建設一支高素質干部隊伍的重要保證”。[1]耿相魁在（2008）提出：“要從根本上完善我國公務員晉升機制，不能割裂現行公務員晉升機制產生的歷史淵源，尤其是不能丟掉我們黨在長期革命和建設實踐中富有自身特色的成功做法和經驗，也不能割裂和西方公務員晉升制度的聯系。以此來構筑我國新時期新形勢發展要求的公務員晉升制度”。[2]諶卉珺（2006）提出：“對權力授予者人民負責、以高度責任心為人民服務、接受和反饋人民的監督和問責是現代責任政府的必然要求”。[3]石珠在（2009）提出：“中國公務員晉升制度存在的設計問題導致了一系列如晉升過程出現腐敗、為追求政績犧牲公共利益、競爭無序導致行政組織文化被破壞、晉升天花板等激勵功能出現異化的問題，并提出了相應的解決辦法”。[4]這些研究關注到我國基層領導干部在工作、學習、晉升中存在的問題，但在成功標準異化及對策研究方面研究較少。其實這是引領基層干部形成良好執政氛圍的關鍵，對增強黨在基層的執政基礎和執政本領意義重大。

二、基層領導干部成功標準異化的表現

我國自古就有“萬般皆下品、唯有讀書高”“學而優則仕”的仕途文化思想，這讓一代又一代讀書人為了有朝一日能夠飛黃騰達、光耀門楣而不惜頭懸梁、錐刺股以求仕途功名。今天，在幾千年封建傳統文化的熏陶下，大部分炎黃子孫對當官、升官仍有著發自內心的敬畏和憧憬。在人們的潛意識中，官員與平民百姓不一樣，干部比群眾地位更高、說話更管用、享有更多的福利、得到更多尊重。在這種以官為貴的思想影響下，很多人進入干部隊伍之后，都難免把晉升作為自己人生的唯一目標。

（一）個別基層干部犧牲公共利益以鉆營晉升

基層干部在晉升中，找關系、走后門的現象較普遍。個別基層干部的晉升依靠的不是個人實力，而是去通過其他渠道與領導拉關系，以錢買人心等手段去達到其能夠晉升的目的。正如過去民間流傳的“官場潛規則”：“要想富，做干部”“不跑不送，原地不動；只跑不送、平級調動；又跑又送，提拔重用”。官職買賣的腐敗現象由此可窺一斑。另外，為了能夠增加晉升的機會，一些基層領導干部往往大搞面子工程，創造高增長的經濟數字。在追求政績的過程中，損害了廣大人民群眾的利益。在我國目前經濟發展不平衡的現狀下，在經濟和自然資源較差的地區實際的經濟增長情況很難與臨近的較發達的地區競爭，但為了凸顯政績，一些地方政府官員窮則思變，鋌而走險以求晉升，甚至對下級政府亦是層層加碼，逐級下達任務。

（二）個別地方出現任人唯親、官官相護的現狀

一方面在晉升過程中，領導者任人唯親的現象時有發生。個別領導干部為自己親戚以及朋友用其所握的公權去大開方便之門，為他們晉升鋪好路，或者是把他們放在自己的身邊來工作，在使自己得到服務的同時以便能夠用公權為自己謀私利。過去大家最熟知的“秘書幫”的快速晉升，他們有“近水樓臺”的優勢，采用多種手段去迎逢領導，而一些領導卻又喜歡把自己的秘書提拔，便于形成微妙的利益依附關系。另一方面，在晉升過程中出現的領導者官官相護現象十分嚴重。最為突出的表現是跨單位領導干部之間相互提拔親屬。此外，還表現在領導班子副職與本單位“一把手”之間的“官官相護”。

（三）基層領導干部晉升中“天花板”現象嚴重

近年來，基層領導干部晉升中的“天花板”現象日漸突出。所謂的“天花板”指的是在基層領導干部晉升中年齡與級別成為分水嶺，超過一定年齡或達到一定級別的基層領導干部晉升壓力逐漸加大，甚至出現晉升無望的現象。盡管沒有明文規定，但是受“基層領導干部年輕化”發展趨勢的影響，超過了默認的晉升年齡的基層領導干部，往往被拒之門外。這樣不但挫傷了基層領導干部的工作積極性，而且在很大程度上導致基層領導干部對職業發展的怠惰。巨大的心理和職業發展壓力，很容易使基層領導干部在晉升年齡期限之前孤注一擲，為求晉升不擇手段，甚至出現職位犯罪的情況。

三、基層領導干部成功標準變異的成因分析

隨著時代的變化，基層領導干部成功的標準有所變異，其原因是多方面的，有歷史的、有現實的，有文化方面的、有制度方面的，需要從多方面進行綜合分析。

（一）古今官員成功標準的本質區別及異化原因

歷史上我國關于領導人才的管理與能力素質的學說、思想就極其豐富。其中孔子在這方面的學說是可謂是影響最為深遠的，他在談及智力以及能力方面的問題時，就提出了“上智”、“下愚”以及“中人”等方面的概念。在對待升遷貶謫方面，既有韓愈“一封朝奏九重天，夕貶潮陽路八千”的傷感，也有范仲淹“居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠則憂其君”的曠達。但是，古代官員為自己及其家族多，忠誠于朝廷帝王多；現今基層干部忠誠于黨的事業，為人民服務多。當今基層干部的性質和宗旨與古代官員有著本質區別，但以史為鑒可察幽微。

1.古代經典論著中關于基層領導人才的論述。我國很早就有關領導干部方面的論述：“知人而善任、選賢舉能”（《禮記·禮運》）。荀子也曾經強調了“無能不官”的選賢以及任命官員的原則，他們闡釋了一些關于小才大用方面的后果以及危害，認為“故能小而事大，辟之是猶力之少而任重也，舍粹則無適也。”（《荀子·儒效》）。漢代學者劉向則認為“學所以益才”，通過學習，可以增加人的才能。從這些思想中，我們可以看出古代思想家們在對于當時情況的用人干部的原則都有著深刻的理解，當然也為作為后人的我們在進行相關研究以及實踐方面提供了豐富的理論借鑒以及基礎思路。

2.古代官員能力要素、結構與當代的差異分析。我國古代論述為官能力要素包括，一是察納眾議能力。能夠做到尊重民意，善于納諫，接受批評，提出建議等，對于領導者來說是重要的能力。做到廣泛聽取意見，采納意見是進行有效決策的基礎。二是做出決策，以及分析判斷方面的能力。戰國時期，韓非子就說明了果斷決策的重要：“智者決策于愚人，賢士程行于不肖”[5]。作決策需要兼聽廣納，善集群智。三是協調組織能力。我國古代強調分工明確，職責清楚，作為領導人要能做到抓綱帶目，不必事事躬親；但也強調協調上下級之間的關系，和諧共事。（南宋）陳亮《中興五論·論執要之道》中說“操其要于上，分其要于下”，“萬勿事必躬親”，呂氏春秋也指出：“勞于論人，逸于治事。”。四是判斷能力。《荀子·哀公》中強調了識人之長，善于揚長避短，說明識人用人能力素質的重要性。五是操作能力。在我國的古代，多數的思想家均認為，基層領導干部因其各自的知行方面的能力不同，他們的行政能力亦不一樣；六是研究的能力。我國古代最重視領導者的政研能力素質，即研究管理的能力。強調個體意志的塑造與內化。古代管理思想中，普遍認為“選賢任能”是領導者最主要的職責。以上六個方面在很大層次上對管理者的能力作出了縱向、橫向和梯次分析。

當代基層領導干部的領導能力，簡單說就是能勝利完成某項任務、做好某項工作所必需的主觀條件或個性心理特征，并且總是存在于具體的活動之中，通過活動表現出來。面對全面深化改革的繁重任務和時代要求，我們要大力推進領導能力建設，為我國經濟社會和諧發展提供源源不斷的過硬本領支撐。但是，當今大多數領導干部工作繁雜，事務纏身，治理用于學習和思考的時間較少。為了提高領導活動，更好地完成任務、履行職責，領導者要做到勤于思考，善于發問，勇于解答。大家常說，多思出靈感、善思出效率、深思出質量。勤于思考有助于辨別是非，培養和提高政治鑒別力。

3.當今基層領導干部成功標準異化分析。一是干部標準異化。“肥水不流外人田”的狹隘思想使“五湖四海、任人唯賢”的干部標準異化，使一些基層的部門以及單位在選人上的視野受到局限。干部升降以及留轉的范圍和領域就相對變得較狹窄。近些年來，許多任職要求經層層傳達，到了基層都是作為了剛性的指標形式而分解到班子的結構之中。而基層領導干部們為了能夠在其了如指掌的范圍中去落實，一些能同時滿足兩項或兩項以上條件的干部，一定就會成為他們進行調配時的首選之人，也就是所謂的“近水樓臺先得月”這樣的工作關系，使基層領導干部的晉升標準異化為了那些特殊群體的內部之爭了。任職級別的高低以及權力之間的變更，就是靠關系維持，而非其個人方面的才與德。同時公開招考干部由于盲目性，都成為了片面的應試，有的基層將其作為唯一的渠道。而往往出于種種考慮，置客觀實際和工作需要于不顧，為招考而招考，使那些實踐經驗較為豐富、理論素質比較高的基層領導干部由于受一些條件的限制，甚至連參與基層領導干部晉升競爭的機會都沒有。“多年媳婦熬成婆”——論資排輩成為官場陋習。起主導作用的仍是資歷和資格，而不是德才和能力。“背靠大樹好乘涼”——講圈子、搞山頭成為選人用人上的不正之風。為了達到升遷的目的，不少人挖空心思地找關系。后臺越硬、越直接，希望就越大。上述種種存在于基層領導干部晉升過程中的異化現象，不僅使黨的選拔干部標準的嚴肅性和權威性受到了影響，而且也使基層領導干部隊伍在整體素質提升以及戰斗力增強等方面受到阻礙，已到了必須采取措施加以解決的時候了。二是“成熟型”基層領導干部的權力不作為、濫用和腐敗。成熟型基層領導干部權力的不作為主要表現為作風不正、工作態度敷衍、亂搞形式主義、權責關系失衡等等，該現象造成了權力“缺位”，繼而導致了權力異化，主要表現在三個方面。首先是領導高高在上，脫離群眾。其次是唯上是從，形式主義。再次是庸碌無為，失職瀆職。權力濫用主要表現為領導的責任意志淡泊、嚴重的功利化思想、淡薄的組織紀律意識，造成了權力“越位”而引起權力異化：主觀臆斷，閉目塞耳，盲目決策；欺上瞞下，弄虛作假；任人唯親，封妻蔭子；獨斷專行，驕橫跋肩。權力腐敗主要是由權錢進行交易、權與色進行交易、權與權進行交易，驕奢淫逸，腐化墮落，拉幫結派，結黨營私。也導致了權力的“錯位”，從而也就引發了權力的異化。以上導致公共權力朋黨化，誘發權力異化、滋生大面積腐敗。

（二）不良官場生態的影響及差異分析

在基層，由于長期存在官本位傳統文化的影響，加上受到轉型期一些錯誤價值觀念的沖擊，個別地方利益分配不平衡，導致了基層官場生態存在一些變異。

1.官本位傳統文化根深蒂固。目前，學界對官本位的概念還未形成精確的認識，不少學者都將其作為一個籠統的概念來認識，即一個包含了官本位意識、官本位思維、官本位文化、官本位機制、官本位現象、官本位行為等多方面含義的綜合體。基層領導干部晉升中的各種“潛規則”有其深厚的生成土壤，這里面主要指的是“官本位”之觀念。我國歷來有為官的傳統，“學而優則仕”就是其中的體現。受其影響，基層干部們就把當干部作為自己重要的追求，通過權力的提升來改變自己的地位，但卻忽視了干部的責任，忘卻了初心。

2.轉型期價值觀念的沖擊。全面深化改革所帶來的陣痛，也在基層領導干部身上得到了一定的體現。他們在社會上受尊重的地位有一定降低了，優越感減少了，“官”不聊生，這樣就使其工作積極性愛到了一定的影響，一些人就更加注重職務的級別或升任。他們希望通過這樣使自己能夠在物質、精神等方面因權大而得到體現，從而彌補在心理上的落差。

3.利益分配失衡帶來的影響。基層領導干部晉升實質實際上就是基層領導干部公權的運用對公共資源進行新的分配活動。當然，晉升職位在基層領導干部之中就是一種比較稀缺的公共性資源，不可能讓所有人的要求都得到滿足，因此，利益在分配上不均的現象必然存在于多元化的利益主體的晉升過程中。利益在分配上的不均，即為各利益主體之間的利益分配不均衡，其中包含了利益的獲得者，受損者以及無利益獲得者。基層領導干部在晉升制度方面的規定無法去有效落實那些基層領導干部自身或其代表的單位在利益上的最大化要求，甚至阻礙其追求利益最大化之時，一些基層領導干部其自身或其代表的單位就會轉向非正當的途徑來保證利益的獲取，從而衍生了晉升中各類“潛規則”現象，并且一段時間發展成一種“常規”慣例。

（三）制度性缺失的影響及變異分析

當前基層干部成功標準重新異化現象，在體制機制上存在需求結構性失衡、晉升機制不完善、實施過程缺乏法律保障等幾個方面的原因。

1.晉升資源與晉升需求結構性失衡。主要有以下幾個影響因素。一是組織因素。從組織規模的發展而言，晉升作為重要的激勵方式，對組織規模提出了快速發展的要求，然而，我國的公共組織是典型的以科層制為基礎的，其本身的編制規模相對穩定，缺乏快速新陳代謝機制，而且金字塔式的結構特點以及日益扁平化的結構發展趨勢，決定了基層領導干部越往上走，組織能夠為基層領導干部提供的可晉升機會和崗位會越來越少，根本不能滿足基層領導干部對晉升的需求。二是個人因素。組織中個人的能力是有限的。首先與公共組織多元化的目標、復雜的工作性質、無限的工作任務和組織使命相比，基層領導干部個人的能力是有限的；其次受外部環境的影響，在經濟浪潮的推動下，轉變政府職能、提供高效快捷的服務給基層領導干部增加了壓力。三是制度性因素。基層領導干部晉升制度的完美發揮需要以成熟的職位分類為前提。由于中國領導干部制度建立較晚，基層領導干部職位分類處于不完善階段，職位、職務、職級“三位一體”協同考核，領導職務與非領導職務“雙梯制”，基層干部晉升困難重重。

2.基層領導干部晉升機制不完善。主要體現在崗位職責不明、公平性缺乏、考核機制不健全。在我國公共部門的組織人事管理部門中，尤其是政府部門，很多崗位職責不明，甚至個別領導崗位的職責不明晰，有的是大而空的，不具體，不同職位間的差異性驗證難以得到體現，更缺乏民主和實際的成分，難以發揮其為各個環節提供依據的作用；基層領導干部晉升公平性的缺乏存在領導所推薦的晉升方式，使暗箱的操作有一定的可乘之機，基層領導干部晉升過程公開度不夠。基層領導干部晉升制度中的不公平，會使基層領導干部產生消極懶惰情緒，而不思考自己在工作能力和業績上的不足；晉升中的考核機制不健全在于當前考核領導干部主要是德、能、勤、績、廉這五個方面，但有些方面考核操作卻模糊，借鑒的主要是在基層領導干部的工作實績上。為了能夠增加晉升的機會，基層領導干部往往將注意力放在那些能夠被考核的指標上，而對于難以考核的方面卻漠不關心。考核范圍不夠寬，缺乏監督，由此得出的考核結果不但難以反映基層領導干部的本來情況，更會在實踐中出現漏洞。同時，在考核過程中群眾的參與和監督不夠，過失追責難以實現，容易給執行者徇私提供機會。

3.晉升制度缺乏有效法律保障。曾幾何時，“潛規則”的泛濫，和對正式規則的挑戰，反映出了法律法規在晉升制度方面的缺失和社會監督的缺失。我國基層領導干部制度的法律法規建設并不太完善，而基層領導干部晉升制度在具體的實施方面還缺乏配套的相關法律保障和法律約束，缺乏權威性，缺乏對統一的細則性的解釋，導致各地方基層執行標準不一，具體操作性低。有法不依、執法不嚴、違法不糾等現象隨處可見。一方面，現階段基層領導干部晉升相關法律規范在中國的建立尚不健全，法律制度尚無法保障其在基層領導干部晉升過程中得以貫徹落實，且監督懲處機制乏力，因而基層領導干部晉升中法律空隙、漏洞較多。這就為某些“潛規則”的產生提供了現實機會。另一方面，文化價值觀念的沖擊緊隨社會轉型而來，致使道德行為失序現象出現。基層領導干部隊伍在市場經濟大潮的沖擊下，“經濟人”意識蘇醒，利益尋租現象逐漸出現。

四、扭轉基層領導干部成功標準異化的策略探究

黨的十九大提出黨的干部是黨和國家事業的中堅力量。建設一支作風過硬的執政骨干隊伍，特別是基層干部隊伍，對實現全面建成小康社會、奪取新時代偉大勝利意義重大。

（一）各級組織要給力

新時代，基層組織要強化基層領導干部的理想信念，強化政治意識，凈化基層政治生態環境，對基層領導干部的晉升渠道要進一步制度化，形成風清氣正的從政環境，真正使基層領導干部能夠安心工作，無后顧之憂，全身心地投入到基層工作之中，從而在踏踏實實的工作中獲得成功。

1.堅定基層領導干部的理想信念。要堅定我國基層領導干部隊伍整體上的理想信念，一方面要注重加強基層領導干部們在基礎理論知識方面的學習。基層領導干部隊伍綜合素質的提升需要以相關理論知識的提高作為基礎，而不斷的學習“充電”就是保證工作上能夠持續保有積極性的動力。在思維層次上的提升就有賴于在理論知識學習方面的加強，從而使理想和信念能夠進一步的堅定。另一方面要加強思想政治建設。我國目前正處于社會轉型時期，由于多元化的利益沖突以及多重因素的交織直接導致矛盾復雜化。一定要大力加強基層領導干部隊伍整體的思想政治素質方面的建設，努力提高為民服務的宗旨意識。

2.堅守公平公正理念。構建基層領導干部晉升制度，必須秉持公平性公正性。作為行政機構的一種較重要的激勵手段，職務晉升對于基層領導干部不僅是一種榮譽，更是其安身和立命的基礎。晉升的公平公正就毋庸置疑。由于職位的稀缺性，晉升過程不可避免的會產生競爭。因此，如何在確保良性競爭的同時兼顧公平、公正和公開，防止各種不正當競爭行為就顯得至關重要。基層領導干部晉升的中實行功績制晉升，對于工作成績突出者進行晉升激勵，對于表現較差的要給予一定的處罰，這樣就能提升基層領導干部的各級主動性，他們的干事創業的熱情，從而形成較務實的工作作風。

3.凈化基層政治生態環境。一段時間，在潛規則驅動下，基層某些地方出現了“劣幣驅良幣”。潛規則的產生有其特定的時代背景。邪不壓正。隨著黨管干部的原則的明晰，堅持正確的選人用人標準，能者上庸者下，規避基層領導干部晉升中不正當的晉升競爭帶來的消極影響；堅持五湖四海、任人唯賢，匡正選人用人風氣。只有不斷凈化基層領導干部的晉升環境，才能實現基層領導干部之間有序合理的流動，才能構建出和諧的行政文化方面的氛圍，只有這樣才能夠更為有效地抑制那種不正當的晉升競爭現象在基層的滋生和泛濫。

4.加強基層行政文化建設。具有管制性權威是我國基層領導干部晉升制度實施的保障，這是行政主體對權力進行行使的一種程序關系。當前在我國基層領導干部的晉升過程中，對權威管制的濫用導致了“人民公仆”變為了“上級公仆”。如何更好地實現“忠誠干凈擔當”，遏制不當競爭，就是要對行政文化進行治理，在服務行政文化之中去找平衡。除此之外，還要積極轉變之前長期存在的那種人治行政文化方面的理念，積極實行法治。在法治行政文化方面實際上就是要建立起基層領導干部晉升規范的制度體系，也就是要做到基層干部晉升規范化、制度化、法治化。要大力主張民主、公平、公正和透明的基層領導干部晉升理念。因此，指導和規范我國基層領導干部晉升制度，必須要不斷加強行政文化建設，加快行政文化模式轉變，樹立法治理念，減少因缺乏法律規制而導致的各類不正當的晉升競爭現象。同時，在基層領導干部晉升中，要堅持、貫徹落實任人唯賢的原則。

5.規范基層領導干部晉升體系。晉升的方式應該向多樣化方向發展。晉升要堅持以績為主，以考試晉升為輔，其中考慮工作年限，除此之外還要對晉升的渠道進行拓寬，如領導職位因職數的限制不能晉升，就應從工資待遇方面給予一定考慮，即在不能給予級別和職位方面晉升這樣前提下，提高其工資待遇，這在調動基層領導干部的工作積極性方面就有一定的作用的。也能夠減輕目前存在的晉升的渠道較狹窄方面的壓力，也能較為有效地防止那些不正當的晉升方面的不合理競爭現象的發生；晉升的程序應向著規范化的方向轉變。為了實現基層領導干部在正常的晉升方面能夠使能者上、庸者下實質性改變，就需要在干部晉升過程中充分調動基層領導干部的積極性，因此，逐步完善我國基層領導干部晉升程序就顯得十分迫切。

（二）完善基層領導干部晉升機制

從考評、監督、競爭、激勵懲處機制出發，完善基層領導干部正常晉升方面的機制，成為規避我國當前基層領導干部在晉升中的那些不正當晉升行為的有效途徑。

1.完善基層領導干部的晉升考評機制。干部晉升的依據就是對其綜合情況進行考核，晉升的主要依據之一就是考核結果。一是促進考核評價機制科學性發展。要盡可能根據不同性質和職位的具體工作要求去制訂出較為科學的考評機制和標準。把考評重點放在基層領導干部的實際工作成果上，使考評結果更加客觀公正，盡可能將目標細化量化，對基層領導干部在業績上的考核要采用動態跟蹤的方式，并且要進行定期和不定期的考評，要依據其考核的相關數據來對其綜合表現要根據得出的一些數據來進行科學的評價。二是要引導基層領導干部在晉升考評方式上的創新性發展。除了常用的考核方式之外，還要積極進行交流和討論，自上而下、平緩之間以及不同部門之間要積極進行相關交流。從他們的實際工作能力情況、所具有的潛在能力以及基層領導干部們的個人品德等情況進行綜合了解和考查；三是針對那些參與晉升的人員釆取全方位和多維度的考評方式，并將上級領導的和體制外評價意見相結合。

2.優化基層領導干部的晉升程序設計。程序設計要體現公正、平等、開放特征。在基層領導干部晉升的候選人中，符合條件者眾，各國在基層領導干部晉升考評之中都是秉承著平等性的原則，這主要包括一是要做到形式上的平等。也就是對晉升的候選人，提供平等晉升的方式、晉升條件等；二是要機會均等。無論種族、性別、黨派等一律享有平等的機會參與選拔晉升。三是選拔過程的透明性。要對基層干部晉升全過程進行權力監督，防止權力濫用。四是倡導良性競爭。德才兼備，以德為先。因晉升的職位有限，競爭的人多，如何用較為高效以及簡單的方式去進行選取，同時堅決反對唯票是舉。

目前，我國在縣以下機關實行公務員職務與職級并行制度是我國干部人事制度改革的一個重要舉措，也是公務員管理制度的創新和完善。這項制度的核心內容就是在公務員法的框架下，在保持原有領導職務晉升通道不變的情況下，增加職級晉升的通道，來解決基層公務員“晉升難、待遇低”的矛盾。自2015年啟動職務與職級并行制度以來，全國各地根據具體情況制定細則并積極試點，成效顯著，捅破職級“天花板”，拓寬晉升“獨木橋”。

（三）杜絕潛規則現象

在基層領導干部晉升過程中，高度集權方面的思想已經嚴重影響并惡化了基層領導干部體系中的積極性以及創新性。當前在基層干部的選拔作用方面做到選賢舉能，但是我們也應看到，這種制度中存在的負面影響就是主要領導權力過大。除此之外，在一個系統中同時出現的聘任與常任，必然會產生失衡現象，因此有必要建立起在法律框架下有長效性的競爭制度。晉升環境要通過凈化來確保職位競爭的有序性，充分調動基層領導干部參與競爭、工作的積極性，需要規范的競爭機制來確保。此外，改善競爭環境，增加競爭的透明度，盡量杜絕基層領導干部晉升中“黑幕”“內幕”現象的發生。

1.完善基層干部晉升過程中的激勵懲處機制。一是注重對考試和錄用方面制度的完善，主要是側重于對參加的應試者在行政能力和行政潛力方面的考評。不斷完善基層領導干部在晉升錄用方面的考核體系。改革考核方式，注重考生成本的降低。二是加大懲處力度，在懲處的機制方面要用法律的手段，嚴格依據法律進行懲處。三是要注重用強化的激勵手段，建設更加開放、民主、公開的基層領導干部晉升制度的獎勵懲處機制，要分類進行監督和管理。四是破解基層領導干部晉升中的“潛規則”，關注基層領導干部晉升過程中的重點和難點問題，積極探索，努力實踐，使其更加完善和健全。

2.健全與基層領導干部晉升相配套的法律法規。基層領導干部晉升過程中由于相關法律法規存在的缺失，使權力異化，也使一些“權力尋租”有了一定的市場，“暗箱操作”這種不正常的現象也有了一定的發展。要杜絕此類現象必須完善相關的法律法規，在黨的紀律處分中應增設相應的條款。“有法可依”是杜絕基層領導干部晉升中不正當的晉升競爭現象發生的第一步，也是根本的舉措。同時也要健全對基層領導干部晉升的相關法律和法規的配套，一方面需要注重其時效性，要能夠制定出針對現有相關問題的法律。在另一方面也要細化現有的相關法律和法規，使得執行起來更可靠和嚴密。在具體的執法過程中一定要堅持“法律面前人人平等”原則的落實，對不當行為的踐行者一定要嚴懲。只有堅持法律至上，才能使不正當晉升行為得到禁止。要轉變那種“法不責眾”的落后傳統觀念，大力對所謂的“公賄”等現象的懲處，要科學的界定相關法律與政策方面存在的彈性空間，盡可能減少不必要的環節。